在“一帶一路”建設深入推進背景下,邊境地區在與沿線國家互聯互通中的支點作用日益凸顯,特別是其在農業合作過程中可發揮的重要作用。選取新疆吉木乃縣作為典型案例,分析其開展農業合作的產業基礎、發展優勢、現狀特點和存在的問題,從用好兩種資源、強化政策創設、健全合作機制等方面探討沿邊地區參與“一帶一路”農業合作的發展思路,并對吉木乃縣未來發展路徑進行展望。
 

 

0 引言

推進“一帶一路”建設是我國各地區全面提升開放型經濟水平的重要抓手。作為“一帶一路”建設的排頭兵和先手棋,沿邊地區加快開發開放迫在眉睫。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,要“加快沿邊開放步伐,允許沿邊重點口岸、邊境城市、經濟合作區在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策”。2018年國務院政府工作報告要求“加大西部、內陸和沿邊開放力度,提高邊境跨境經濟合作區發展水平,拓展開放合作新空間”。在此背景下,本研究以新疆維吾爾自治區阿勒泰地區吉木乃縣為研究對象,探討邊境縣參與“一帶一路”國際合作,特別是農業領域國際交流與合作的主要路徑,為推動沿邊地區農業合作提供借鑒與參考。

1 邊境地區參與“一帶一路”建設的相關研究

邊境是與沿邊國家聯系較為緊密的矛盾復雜的空間行為體,憑借自身獨特的地理位置正成為撬動“一帶一路”建設、向沿線國家接觸與溝通的重要窗口和重要支點[1,2]。其中,沿邊地區和口岸是學者們研究的重點。沿邊地區在經濟發展方面擁有其自身特殊性,西部及西南沿邊省區(新疆、云南、廣西、內蒙古、甘肅、西藏)的開放主要表現為進出口貿易、邊境貿易、服務貿易、多元化合作機制、跨境經濟合作區等形式,但往往存在邊貿規模小、缺少工業基礎支撐、雙邊金融開放與金融服務難以滿足需求等問題。
 

口岸是沿邊地區對外開放的門戶,基礎設施建設、邊境貿易、物流及邊境地區城鎮化等都離不開口岸的發展[8]。從全國來看,口岸發展仍面臨一系列困難與挑戰[9]。何敏等對廣西、云南口岸的研究發現,口岸發展面臨基礎設施聯通效率較低、通關便利化程度不高、工業基礎支撐能力弱、資金融通亟待提高等問題。還有學者以吉木乃口岸、霍爾果斯口岸、滿洲里口岸、二連浩特口岸、珠恩噶達布其口岸等為典型案例,研究口岸境外投資、口岸貿易及沿邊口岸與城市經濟的關系等。
 

總體而言,現有研究多側重于從宏觀視角分析“一帶一路”背景下邊境地區或口岸發展的特點與問題,較少從產業領域特別是農業領域探討邊境地區深度參與“一帶一路”建設的思路與對策。邊境地區作為發展較落后的區域,農業在其經濟中占有重要地位,如何用好兩種資源、兩個市場,參與“一帶一路”建設提升其農業產業競爭力,對于推動邊境地區農業發展具有重要意義。

2 邊境縣參與“一帶一路”農業合作的特點與形勢

2.1 選擇吉木乃縣作為典型案例的考慮

中亞地區歷來是古絲綢之路的必經之地,也是我國提出“絲綢之路經濟帶”倡議的發起地,是我國推進“一帶一路”建設的重點區域。新疆作為絲綢之路經濟帶核心區,與俄蒙、中亞、南亞等區域接壤,擁有32個邊境縣(市)、17個開放口岸(包括2個空運口岸、15個陸路口岸,其中吉木乃口岸屬于陸路口岸),是接壤國家最多、對外口岸最多的地區。吉木乃縣位于絲綢之路經濟帶北通道的關鍵節點,是國家“十縱十橫”綜合運輸大通道中“西北北部運輸通道”的建設節點。農業對外開放合作試驗區是農業農村部2017年推動的首批農業對外合作“兩區”建設試點之一,首批遴選出10個農業對外開放合作試驗區,吉木乃農業對外開放合作試驗區入選,是面向中亞及俄蒙地區的唯一一個國家級農業對外開放合作試驗區,開展農業對外合作面臨重要發展機遇。此外,吉木乃縣是國家扶貧開發重點縣、少數民族邊境縣,加強農業對外合作有助于推動其農業供給側結構性改革,促進民族團結,維護社會穩定。

2.2 吉木乃縣開展農業合作的產業基礎與優勢

2.2.1 外向型農業基礎好,綠色農業特色鮮明

吉木乃縣在發展傳統種養殖業的基礎上,緊抓對哈薩克斯坦“三日免簽游”的政策,大力發展外向型特色農業。一是推進農業標準化生產。堅持“高端、優質、高效、綠色”發展方向,建立有機小麥標準化種植基地666.7 hm2,發展高效種植業,糧食種植面積穩定在4 666.7 hm2,優化小麥品種結構,推廣新春39號等良種小麥種植,并按照歐盟農產品有機認證標準完成“吉木乃縣有機小麥標準種植規程”和有機小麥認證。二是農產品品牌建設成效顯著。自2012年全面啟動農產品“三品一標”認證體系建設以來,吉木乃擁有31類“沙吾爾”商標、29類“薩吾爾”商標。辣椒、黃瓜、打瓜籽、玉米、油葵等5種農產品獲無公害農產品認證,薩吾爾阿勒泰羊、哈薩克牛通過生態原產地保護產品認證,15萬只羊、1.5萬頭牛通過有機產品認證。三是農產品質量監管體系建設完善。2016年,吉木乃縣成為新疆自治區農產品質量安全示范縣,縣農產品質量安全檢驗檢測站在全區率先通過國家實驗室“雙認證”。

2.2.2 借天時地利人和,農業合作優勢顯現

區位優勢———面向西北開放的重要通道。吉木乃縣位于新疆阿勒泰地區西南部,吉木乃口岸是中國與哈薩克斯坦的邊境口岸,又處在中國與哈薩克斯坦、俄羅斯、蒙古國四國的接壤地帶,是中國唯一連接中哈俄蒙四國間最便捷的國際貿易通道,也是我國西北部距離俄羅斯最近的正常開關口岸,在推動中國內地與中亞、西亞及歐洲開展農業合作與交流,實現“內引外聯、東聯西出、西來東去”中具有重要地位。
 

生態優勢———多產雙向融合的重要基礎。吉木乃縣位于中國西北邊陲,凈空、凈水、凈土優勢明顯,土地光熱資源充足,日照時間長,唯一水源地木斯島冰山水質優良。吉木乃縣高度重視生態保護,有機生態農產品廣受周邊國家認可,良好的生態環境成為其與周邊國家農業開發合作的基礎,以休閑觀光農業為基礎,全面帶動經貿、旅游、科技等多領域的廣泛合作。2016年第五屆中國亞歐博覽會上,吉木乃縣在綠色有機農業產業、商貿物流項目中的簽約額達2.29億元。
 

開放優勢———農業對外合作的重要支撐。吉木乃口岸是國家一類陸路口岸,為雙邊常年開放口岸,是中國通往中亞和歐洲的重要國際貿易通道。吉木乃口岸開放政策不斷完善,目前是冰鮮水產品(新疆唯一一個由國家指定的進口冰鮮水產品陸路口岸)、糧食、肉類進口指定口岸,吉木乃縣進境活畜隔離場已獲國家質量監督檢驗檢疫總局(2018年3月,國家質量監督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署)批復,正在推進構建新疆進口飼草料產業體系。此外,吉木乃口岸是新疆第二個對哈薩克斯坦公民實施“三日免簽”政策的陸路口岸,為推動農產品貿易、人員交流等提供了重要支撐。
 

人文優勢———多雙邊合作交流的重要紐帶。吉木乃縣民族構成豐富,哈薩克族占全縣總人口的64.02%,此外還有滿族、俄羅斯族等20多個少數民族,與周邊接壤的哈薩克斯坦、俄羅斯、蒙古國等的宗教習俗相近、民族相親、語言相通,民間交流密切,民間合作基礎良好。中哈邊民互市貿易較為活躍且貿易規模不斷擴大,入境旅游人數逐年增加,2016年達到4.38萬人次,吉木乃縣成為新疆與周邊國家跨境人文交流的重要地區。

2.3 吉木乃縣農業對外合作的現狀與特點

一是農產品貿易較為活躍,以出口貿易為主。依托口岸開放政策,吉木乃口岸農產品貿易逐步活躍。據統計,2014年吉木乃口岸農產品累計出口貿易額為1 100余萬美元,約占新疆農產品出口貿易總額的12%。2016年,吉木乃縣農產品出口保持增長,主要是出口葵花籽、葵花籽仁、葵花油、蜂蜜、面粉、小麥粉等產品,共計出口269.68 t,價值30.7萬美元,以哈薩克斯坦、俄羅斯等為重點貿易對象。農產品進口主要以冷水魚為主,新疆90%以上的冷水魚進口經過吉木乃口岸,2015年共進口冷水魚1 071.9 t,進口額153.6萬元。

二是農業對外投資剛剛起步,哈薩克斯塔為主要投資對象。目前,吉木乃縣開展農業對外合作的企業約為22家,經營業務涉及果蔬保鮮出口、倉儲物流、小麥來料加工、農作物境外種植回運加工、冷水魚進口與境外養殖、農業灌溉設備制造等。其中,15家企業的主營業務集中在糧食蔬果進出口與初級加工等方面;4家企業開展淡水魚進口與加工業務;3家企業開展畜牧進出口與養殖加工業務。農業“走出去”企業主要在哈薩克斯坦,少數在俄羅斯和蒙古國。吉木乃對哈薩克斯坦的投資以土地租賃為主,主要從事糧食與飼料種植。

三是農業國際交流環境不斷優化,合作平臺日益完善。在2000年開始的“中俄哈蒙阿爾泰區域科技合作與經濟發展國際研討會”基礎上,環阿爾泰山的國家和地區逐步達成合作共識,提出構建環阿爾泰山次區域經濟圈,以阿爾泰區域為核心,由中國的新疆、俄羅斯的西西伯利亞地區、哈薩克斯坦東部以及蒙古國西部共十二省區組成,具體為:吉木乃所在的阿勒泰地區,俄羅斯聯邦阿爾泰共和國、阿爾泰邊疆區、圖瓦共和國,哈薩克斯坦共和國東哈薩克斯坦州、卡拉干達州、阿拉木圖市,蒙古國科布多省、巴彥烏列蓋省、烏布蘇省、扎布汗省、戈壁阿勒泰省等地,主要開展多雙邊的科技、人文和經貿等合作。在“絲綢之路經濟帶”建設倡議下,經貿合作從舉辦商品展洽會、招商推介會、境外考察等逐步走向重點產業深化合作,涉及農業綜合開發、天然氣進口、漁業開發、跨境旅游、人才交流等領域,并建立了一系列合作機制,合作前景廣闊。

2.4 吉木乃縣農業對外合作存在的主要問題

一是經濟基礎弱、體量小,生態環境承載能力較弱。經濟基礎與環境承載能力的不足是吉木乃縣開展農業對外合作面臨的主要現實挑戰。吉木乃作為重點貧困縣,經濟基礎薄弱,95%的財政支出靠上級支持,經濟體量較小,產業結構層次較低。此外,吉木乃縣水資源嚴重匱乏,是新疆地表水資源最少的干旱貧水縣。在冰川保護形成的生態紅線高壓下,當地實施“以水定地”、“輪差耕種”、減少放牧等政策,限制了種養殖產業的發展。
 

二是對外開放合作與維護邊疆穩定之間的平衡問題。吉木乃縣位于中國西北邊陲,肩負著維護邊境穩定和長治久安的重要責任,地方政府高度重視維穩工作,投入大量人力、物力和財力,采取了一系列嚴格的防控措施。這是吉木乃開展農業對外合作面臨的客觀現實,需要平衡好開放與穩定之間的關系,立足有限資源創造條件推動農業合作。
 

三是農業對外開放合作起步較晚,走出去主體實力較弱。吉木乃縣農業對外開放合作模式處于探索階段,“走出去”企業總體實力不強,主要從事農業種植,易受東道國政局波動和土地等相關政策變動的影響,抗風險能力有限,國際競爭力水平有待提高。

3 邊境縣參與“一帶一路”農業合作的發展思路

3.1 立足開放優勢,練好內功、善借外力

與其他內陸地區相比,邊境縣參與農業合作的區位與開放優勢更明顯,但也因自身發展相對落后而導致產業基礎相對薄弱。在“一帶一路”建設背景下,深度參與農業合作,首先要練好內功,明確產業發展定位,做強主導產業,培育自身核心競爭力。同時也要認識到,單個縣的農業資源與發展空間有限,特別是生態環境脆弱的地區,大規模發展農業種養殖的可行性不高,因此要善于借用外部資源,在周邊國家相近地區積極開展農業合作,建立境外種養殖基地,為境內農業產業發展提供原料保障。

3.2 聚焦政策創設,優化環境、筑巢引鳳

邊境縣從通道經濟向口岸經濟轉型升級,離不開政策引導與服務配套。對于吉木乃縣而言,可依托邊境經濟合作區、口岸等政策優勢,積極爭取盡快開通農產品快速通關“綠色通道”,申請中藥材進口通關口岸,深入推進吉木乃綜合保稅區建設,配套升級口岸相關政策,探索和完善財政、金融、保險等多方式、多途徑創新政策體系,優化農業投資環境,打造政策高地,吸引企業、科研機構、雙創人才落戶吉木乃,從而發揮邊境縣的虹吸效應。

3.3 健全合作機制,上下聯動、多措并舉

建立部省市縣四級聯動工作機制,暢通溝通聯系渠道,為邊境縣開展農業合作提供組織保障。以吉木乃縣為例,縣級層面可由政府牽頭成立農業合作聯席會議制度,統籌縣級各部門力量,明確責任分工,集中解決、重點協調農業合作過程中涉及的項目申請、招商引資、資金扶持、項目落地、工程建設等問題。積極與阿勒泰地區、新疆自治區定期或不定期召開對接會議,集中交流解決發展中面臨的困難。與農業農村部農業對外合作聯席會議辦公室建立溝通機制,及時反饋建設情況,并掌握農業對外合作頂層設計相關政策。

4 吉木乃縣參與“一帶一路”農業合作路徑及前景

基于上述發展思路,以開放促開發,以開發促發展,進一步明確吉木乃農業對外合作的發展路徑,緊抓邊境生態優勢,提升產業價值鏈,統籌利用境內外資源能力,打造“高端、精品”特色農產品符號;緊抓邊疆開放優勢,加強與周邊國家的農業科技與人才交流合作,搭建西北地區聯通中亞的國際交流平臺。

4.1 明確發展定位,實現通道經濟向口岸經濟轉型

加強頂層設計,立足吉木乃縣區位、生態、開放與人文優勢,以農業對外合作為突破口錯位發展,打造吉木乃縣成為“絲綢之路經濟帶”北通道農業對外合作的重要支點。緊抓農業對外開放合作試驗區試點機遇,加強政策創設,吸引農產品加工業、服務業落地吉木乃,從通道式、過路式貿易向口岸經濟轉型升級,享受產業鏈增值收益,探索“開放―開發”扶貧模式,推動吉木乃縣及阿勒泰地區經濟轉型升級,實現高質量發展。

4.2 做強產業內核,打造特色有機農產品生產基地

依托吉木乃縣在生態資源、農產品質量安全監管等方面的優勢,建立外向型特色農產品生產基地,推進有機小麥與果蔬標準化、規模化生產,建設活畜進口培育與改良基地。用好兩種資源,依托吉木乃口岸糧食、冰鮮水產品、肉類進口指定口岸等政策優惠,從哈薩克斯坦等國進口優質小麥、玉米、油葵、松子、冷水魚、蜂蜜、苜蓿等有機農產品,同時也可發展吉木乃縣優質農產品,建設有機農產品加工基地,延伸產業鏈條,培育“優、綠、特、強”吉木乃特色農產品品牌。發揮吉木乃縣作為阿里巴巴支持的電商脫貧試點樣板縣的優勢,拓寬產品銷售渠道,提升品牌知名度與產品競爭力。

4.3 建設境外基地,形成產業集群與“走出去”載體

充分利用周邊國家和地區農業資源,支持涉農企業抱團出海,鼓勵新疆石河子大學、新疆農業科學院等高校與科研單位在境外農業園區建設境外科研試驗基地或實驗室,集群集聚發展,發揮中國農業科技的比較優勢,逐步在哈薩克斯坦、俄羅斯、蒙古國重點區域建立集品種培育、種植養殖、加工、倉儲、物流、貿易等上下游產業于一體的境外農業園區(基地),搭建走出去平臺,帶動更多企業、科研機構“走出去”。

4.4 創新合作機制,深化“四國十二方”農業合作

推動建立“環阿爾泰山次區域經濟圈”農業合作工作機制,加強“四國十二方”多雙邊互訪,了解各方農業發展需求,尋找農業合作訴求點。舉辦商品推介會、經貿洽談會、博覽會等活動,營造互補性強、整體性好的農業合作環境,加強貿易往來,輻射帶動區域經濟發展。加強農業科技展示與合作,圍繞旱作節水、作物品種選育、設施農業栽培、農產品質量安全檢測等進行技術交流。加強各方民間交流,推動文化、宗教、跨境旅游等方面的合作,推動各國人民民心相通。（來源：茹蕾 姜曄 陳瑞劍 龍盾 祁夢超）