“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施是集隔離、應(yīng)急醫(yī)療和物資保障為一體的重要應(yīng)急保障設(shè)施，“平時”可為旅游、康養(yǎng)、休閑等產(chǎn)業(yè)提供設(shè)施支持，“急時”可轉(zhuǎn)換為隔離場所，滿足應(yīng)急隔離、臨時安置、物資保障等需求。

“平急兩用”概念于2021年10 月在官方文件中已提出，旨在提升成渝地區(qū)公共設(shè)施的應(yīng)急轉(zhuǎn)換能力。2023 年4 月，國家發(fā)改委在北京舉辦“平急兩用”設(shè)施建設(shè)現(xiàn)場會議，明確了項(xiàng)目的功能定位和建設(shè)思路，并強(qiáng)調(diào)超大特大城市的引領(lǐng)作用。同年7 月，國務(wù)院通過指導(dǎo)意見，將超大特大城市“平急兩用”設(shè)施建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。此后，多個重要會議均強(qiáng)調(diào)支持該類項(xiàng)目建設(shè)。同年12 月，上交所提出通過債券融資等方式推進(jìn)相關(guān)工程。十四屆全國人大二次會議期間，住建部和國家金融監(jiān)管總局表示將繼續(xù)推進(jìn)“平急兩用”設(shè)施建設(shè)和相關(guān)融資支持。圖片

 2023年12月，全國首單“平急兩用”債務(wù)融資工具和首單“平急兩用”資產(chǎn)證券化產(chǎn)品分別在銀行間債券市場和深圳證券交易所成功發(fā)行上市，為“平急兩用”項(xiàng)目融資開創(chuàng)了新途徑。

一、什么是“平急兩用”工程？

“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是指在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，將平時使用和應(yīng)急使用有機(jī)結(jié)合，打造一個既具備日常運(yùn)營功能，又具備應(yīng)急響應(yīng)能力的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，是集隔離、應(yīng)急醫(yī)療和物資保障為一體的重要應(yīng)急保障設(shè)施；“平時”可用作旅游、康養(yǎng)、休閑等；“急時”可轉(zhuǎn)換為隔離場所、保障供給，滿足疫情、地震、洪災(zāi)、火災(zāi)等緊急情況應(yīng)急隔離、臨時安置、物資保障等需求。

二、“平急兩用”的政策有哪些？

2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，首次提出提升平急轉(zhuǎn)換能力。

2023年4月，國家發(fā)改委“平急兩用”設(shè)施建設(shè)現(xiàn)場會明確：“平急兩用”型設(shè)施建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌謀劃、一體推進(jìn)，將“平急兩用”理念融入城市整體規(guī)劃，加快推動“平急兩用”設(shè)施落地見效。

2023年4月28日，中央政治局會議提出在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是中央層面正式提出“平急兩用”概念。

2023年7月14日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》。在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，充分調(diào)動民間投資積極性。

2023年7月20日，積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作部署電視電話會議中，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理何立峰強(qiáng)調(diào)超大特大城市建設(shè)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，解決好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等問題。

2023年7月24日，中央政治局會議召開。此次會議明確，要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盤活改造各類閑置房產(chǎn)。

2023年8月24日，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部、住建部等6部門印發(fā)《關(guān)于補(bǔ)齊公共衛(wèi)生環(huán)境設(shè)施短板 開展城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生清理整治的通知》，要求在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2023年12月11日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，把加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等“三大工程”作為2024年防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險的重要舉措之一。

2023年12月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動疾病預(yù)防控制事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕46號），要求抓好超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和平急轉(zhuǎn)換使用，切實(shí)提高應(yīng)急保障能力。

2024年2月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用千萬工程經(jīng)驗(yàn)提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)施的通知》提出超大特大城市周邊鄉(xiāng)村地區(qū)要確定“平急兩用”重點(diǎn)區(qū)域，集合規(guī)劃明確平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的功能轉(zhuǎn)換和用途管制要求。

2024年2月，水利部印發(fā)《關(guān)于開展縣域農(nóng)村飲水安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作的通知》《關(guān)于印發(fā)2024年農(nóng)村水利水電工作要點(diǎn)的通知》，提出建立平急兩用應(yīng)急供水保障體系，兜牢農(nóng)村飲水安全底線，做好防洪災(zāi)害保供水工作。

此外，北京、杭州、重慶、成都、長沙、武漢、東莞等地也出臺了相應(yīng)的地方規(guī)章制度、設(shè)計(jì)指引等，積極探索“平急兩用”工程。

三、是否只有超大特大城市可以實(shí)施“平急兩用”工程？

（一）“平急兩用”工程的提出

中央政治局會議時指出在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）哪些城市屬于超大特大城市

國務(wù)院規(guī)定，城區(qū)常住人口500萬以上、1000萬以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，超大城市包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7城，特大城市包括武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連14城。

（三）為何特意強(qiáng)調(diào)超大特大城市？

過去幾年的疫情、口罩等超預(yù)期沖擊，徹底暴露出超大特大城市的治理難題。人口規(guī)模龐大，密度極高，流動頻繁，因此成了處理應(yīng)急事件的重點(diǎn)難點(diǎn)所在，這正是“平急兩用”設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)所在。

（四）不在超大特大城市范圍能否規(guī)劃“平急兩用”工程

并未有相關(guān)會議及政策文件明確規(guī)定除了超特大城市以外的城市不能建設(shè)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施。

首先，從只有100-300萬人口的泉州市來看：國家發(fā)改委、住建部和國家衛(wèi)健委聯(lián)合印發(fā)第一批“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城市名單，泉州市位列其中。目前全市已有60個項(xiàng)目正式納入國家“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施管理系統(tǒng)，總投資301.17億元。

其次，從國家會議和政策來看：①國家發(fā)改委、住建部召開“平急兩用”工程政策培訓(xùn)視頻會議。金融機(jī)構(gòu)、各超大特大城市和部分大城市發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等均參會。②國家發(fā)改委、國家衛(wèi)健委等編制《“十四五”優(yōu)質(zhì)高效醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)工程實(shí)施方案》資金支持“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的超大特大城市以及有條件的大城市相關(guān)應(yīng)急保障醫(yī)院建設(shè)等。

再次，從地方需求及謀劃來看：各個城市均有平急兩用工程建設(shè)的需求。

廣東省展開政策分享視頻會議時，在各個地市設(shè)置分會場宣傳相關(guān)政策。

溫州市積極排查原來的健康驛站，已建設(shè)籌集“平急兩用”保障性租賃住房13處，房源8742套（間）可惠及新市民、青年人2.6萬人。

此外，從政府工作報(bào)告來看：報(bào)告強(qiáng)調(diào)穩(wěn)步實(shí)施城市更新行動,推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城中村改造；即使規(guī)劃的項(xiàng)目無法爭取到平急兩用政策優(yōu)惠，也可以通過城市更新等其他渠道、其他方式實(shí)施。

所以，非超大特大城市也積極響應(yīng)政策，研究當(dāng)?shù)刭Y源條件，因地制宜地進(jìn)行了“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。      

四、“平急兩用”工程可以建什么？

（一）從“平急兩用”工程“平時”出發(fā)

“建什么”主要體現(xiàn)在“平急兩用”設(shè)施的“平”時：主要涉及傳統(tǒng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和新興基礎(chǔ)設(shè)施。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施包括公園、體育場館、賓館酒店、醫(yī)療設(shè)施等；新興基礎(chǔ)設(shè)施包括物流產(chǎn)業(yè)園、交通樞紐、鄉(xiāng)村振興設(shè)施等。此類設(shè)施的既有功能發(fā)揮，則是“平”的體現(xiàn)。

（二）從“平急兩用”工程“急時”出發(fā)

近年來新冠疫情、自然災(zāi)害等應(yīng)急情況頻發(fā)，特別是新冠疫情期間暴露出大城市人口密度過高，突然情況下資源環(huán)境壓力過大，醫(yī)療、隔離、物資等設(shè)施設(shè)備不足等問題，火神山、雷神山等方艙醫(yī)院以及諸多酒店、健康驛站等隔離點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而生。

疫情過后，這些資產(chǎn)都進(jìn)入空檔期，造成資源的閑置和浪費(fèi)。因此，國家提出了“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一新概念，將平時使用和應(yīng)急使用有機(jī)結(jié)合，在進(jìn)一步提升政府應(yīng)急公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，同時注重資產(chǎn)的使用效益。

從疫情期間來看，“急時”需求主要為醫(yī)療設(shè)施、隔離點(diǎn)、物資保障、臨時安置等。

五、透過案例看“平急兩用”工程

據(jù)估算，全國21個特大超大城市“平急兩用”項(xiàng)目將拉動投資4108億元，資金來源或多為政策行和商業(yè)銀行。現(xiàn)階段，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施目前處于落地階段的有6個地區(qū)樣本。例如2023年11月，大連市宣布啟動7個“平急兩用”項(xiàng)目，總投資24.4億元；2023年10月武漢召開首批“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目推介會，共推介項(xiàng)目23個，其中6個項(xiàng)目現(xiàn)場授信簽約；2023年9月杭州市公布《“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)第一批項(xiàng)目清單》，將于2024年開工建設(shè)。

與此同時，目前包括北京、成都等多地開啟“平急兩用”新模式探索，給予市場更多的投資機(jī)會。

（一）北京平谷打造全國首個“平急兩用”商文旅體綜合體

北京市《關(guān)于推進(jìn)本市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體實(shí)施方案》中，對平谷區(qū)在“平急兩用”方面的功能作用的定位，即構(gòu)建本市“1+3+5”的“平急兩用”格局，“1”即在平谷區(qū)創(chuàng)建國家“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)，主要承擔(dān)中心城六區(qū)、城市副中心及本區(qū)的隔離和避險避災(zāi)人員安置任務(wù)，強(qiáng)化平急轉(zhuǎn)換演練，完善平急轉(zhuǎn)換預(yù)案，構(gòu)建平急轉(zhuǎn)換體系，強(qiáng)化培訓(xùn)演練，形成可復(fù)制、可推廣的建設(shè)模式，推動形成市級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

《北京市平谷區(qū)建設(shè)國家“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)五年行動計(jì)劃(2023—2027年)》，明確任務(wù)清單；同時，平谷區(qū)率先試行了《平谷區(qū)“平急兩用”旅游居住設(shè)施設(shè)計(jì)及實(shí)施指導(dǎo)意見》《平谷區(qū)“平急兩用”農(nóng)村污水治理工作指導(dǎo)意見》等一系列指導(dǎo)意見；開工建設(shè)了軌道交通平谷線、承平高速、中國中醫(yī)科學(xué)院研究生院，持續(xù)推進(jìn)夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施；由平谷區(qū)政府與國開行、農(nóng)發(fā)行簽訂合作備忘錄，為“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)的建設(shè)提供了有力的金融保障。探索村集體組織村民自主實(shí)施以及民俗旅游增收、延長產(chǎn)業(yè)鏈條增收等聯(lián)農(nóng)帶動利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

2024年4月，平谷區(qū)已建成了全國首家“平急兩用”萬達(dá)錦華酒店，南獨(dú)樂河鎮(zhèn)南山村成為全國第一個“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)，東高村鎮(zhèn)漁陽滑雪場成為全區(qū)首個開工建設(shè)的“平急兩用”休閑綜合體；引入京能集團(tuán)、中旅集團(tuán)、萬達(dá)集團(tuán)，謀劃全國首個“平急兩用”商文旅體綜合體，設(shè)計(jì)了北京首個5C級自駕車旅居車營地。

1、新型鄉(xiāng)村社區(qū)項(xiàng)目

南獨(dú)樂河鎮(zhèn)南山村是全國首個“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)項(xiàng)目。目前已完成一至四隊(duì)76處房屋、3處村集體公建及20.8畝村集體土地收儲。完成5處樣板間和一期12處民宿改造，正在實(shí)施一期剩余5處民宅改造。計(jì)劃2024年6月底前完成一期全部建設(shè)，正式對外營業(yè)。

峪口鎮(zhèn)蔡坨村是平谷區(qū)“平急兩用”打造的新型鄉(xiāng)村社區(qū)隔離房間改造的一個示范村。“平急兩用”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于村的振興是一次大的促動，把‘平急兩用’建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來一起做，這樣既滿足鄉(xiāng)村居民的日常生活與發(fā)展需求，又具備公共危機(jī)時期應(yīng)急保障功能。打造新型鄉(xiāng)村社區(qū)的重點(diǎn)是對村民的住房進(jìn)行隔離房間改造，蔡坨村村民非常支持此項(xiàng)工作，全村共改造隔離房382棟1528間房屋、更換水封地漏1222個、反水彎750套、改造三格化糞池26個，疏通污水管網(wǎng)8200米、新建集中調(diào)蓄池1座。村民說，建設(shè)新型鄉(xiāng)村社區(qū)，村內(nèi)的環(huán)境變得更好了，刮風(fēng)下雨天家里和街道上都聞不到難聞的氣味了，污水直流和污水管網(wǎng)的問題也徹底解決了，真正實(shí)現(xiàn)了干凈衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)。

2、北京平谷萬達(dá)錦華酒店

北京平谷萬達(dá)錦華酒店作為全國首個平急兩用項(xiàng)目以《新冠肺炎疫情隔離醫(yī)學(xué)觀察和居家健康監(jiān)測建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《酒店業(yè)新冠肺炎防疫手冊》、《隔離酒店經(jīng)營管理指導(dǎo)手冊》作為方案編制依據(jù)，設(shè)計(jì)并施行“三區(qū)”、“兩通道”、及一個機(jī)電提升方案的改造策略，打造即平時用于商業(yè)經(jīng)營，應(yīng)急時轉(zhuǎn)換為隔離酒店的模式進(jìn)行運(yùn)營。酒店開業(yè)至今共承接賓客近2萬間晚，入住人次近5萬，圓滿完成農(nóng)業(yè)科技大會等大型活動的接待工作，成為平谷區(qū)新增的規(guī)模化高端酒店，近期在區(qū)平急兩用專班領(lǐng)導(dǎo)牽頭下與衛(wèi)健委，應(yīng)急局，等各部門的專家對酒店的平急兩用功能進(jìn)行轉(zhuǎn)換推演工作。

3、京平綜合物流樞紐

京平綜合物流樞紐將成為全市最大物流倉儲設(shè)施集聚地。位于平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)的京平綜合物流樞紐現(xiàn)已集聚物流頭部企業(yè)16家，已出讓物流產(chǎn)業(yè)用地面積約2741畝。目前，普洛斯、金隅等已經(jīng)投用倉儲面積25萬平方米，菜鳥、正創(chuàng)等擬于今年投用倉儲面積25萬平方米，東久新宜、京東、貝萊特等項(xiàng)目有序?qū)嵤瑪M于明年投用倉儲面積約250萬平方米。首發(fā)集團(tuán)、康安利澤等4個項(xiàng)目手續(xù)辦理正在加快推進(jìn)，計(jì)劃年內(nèi)開工建設(shè)。預(yù)計(jì)到2025年底，高標(biāo)準(zhǔn)倉庫面積累計(jì)達(dá)到300萬平方米，全部項(xiàng)目建成后，高標(biāo)庫面積達(dá)560萬平方米，將成北京市最大物流倉儲設(shè)施集聚地，充分滿足城郊大倉基地的倉儲需求，確保物資存得下、存得住。

（二）山東頤養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團(tuán)有限公司發(fā)行全國首只新融資工具

2023年12月，全國債券市場首單“平急兩用”債務(wù)融資工具項(xiàng)目在銀行間債券市場成功發(fā)行，發(fā)行主體為山東頤養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團(tuán)有限公司，發(fā)行金額1億元，期限3年，票面利率3.2%，創(chuàng)山東健康集團(tuán)中票利率新低。此次創(chuàng)新債務(wù)融資工具發(fā)行體現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)對“平急兩用”項(xiàng)目的支持力度，開創(chuàng)了企業(yè)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目融資的新渠道。

山東頤養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團(tuán)有限公司主體評級AAA，公司地位較為突出，在感染控制類醫(yī)療器械市場競爭力較強(qiáng)，同時山東省政府在股權(quán)劃撥及政府補(bǔ)助方面支持力度較大，不過公司房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)銷售進(jìn)度較慢，存在較大去化壓力，同時有息債務(wù)大幅增加，短期債務(wù)壓力較大。

2023年三季報(bào)顯示，集團(tuán)總營收319.97億元，凈利潤3.19億元，整體保持相對穩(wěn)定。償債能力方面，資產(chǎn)負(fù)債率65.56%保持相對高位，獲息倍數(shù)3.36倍以及貨幣資金/流動負(fù)債0.23，均較2022年底有所弱化。

此次山東頤養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團(tuán)有限公司中票融資能較好的緩解短期資金流動性問題。在資金用途方面，本期債務(wù)融資工具募集資金1億元中5000萬元擬用于償還發(fā)行人“平急兩用”項(xiàng)目貸款，剩余5000萬元擬用于償還發(fā)行人其他銀行借款。

六、展望未來

“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將在全國范圍內(nèi)發(fā)揮更大的作用。隨著相關(guān)法規(guī)制度、建造標(biāo)準(zhǔn)體系等方面的完善，債券市場對“平急兩用”項(xiàng)目支持力度的加強(qiáng)，這一政策有望為構(gòu)建更加安全、韌性、可持續(xù)的城市提供有力支撐，或?qū)⒊蔀楦鞯胤秸y(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要手段。