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新常態(tài)下南京環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略定位研究

來源:中機院時間:2016-11-01 點擊:1625

南京市“十三五” 環(huán)境保護規(guī)劃的編制和實施，對于“十三五” 時期環(huán)境保護工作系統(tǒng)、順利展開有著重要的意義。規(guī)劃指標體系是環(huán)保規(guī)劃的基礎和前提，是環(huán)保規(guī)劃的核心內容之一。

新常態(tài)下南京環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略定位研究

            “新常態(tài)” 是以新一屆黨中央領導集體對中國經(jīng)濟發(fā)展階段做出的重大戰(zhàn)略判斷。新常態(tài)的戰(zhàn)略定位，對包括環(huán)境保護在內的各領域等產(chǎn)生方向性、決定性的重大影響。在此大背景下，環(huán)保部及相關學者對環(huán)境法規(guī)政策、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等環(huán)保工作都有了新的認識和思考， “十三五” 時期環(huán)境保護規(guī)劃的編制也要充分“認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領新常態(tài)”。

             南京市“十三五” 環(huán)境保護規(guī)劃的編制和實施，對于“十三五” 時期環(huán)境保護工作系統(tǒng)、順利展開有著重要的意義。規(guī)劃指標體系是環(huán)保規(guī)劃的基礎和前提，是環(huán)保規(guī)劃的核心內容之一，對其進行深入研究，提高指標設置的系統(tǒng)性、合理性和可行性，以使環(huán)保規(guī)劃更好地指導“十三五” 期間環(huán)境保護工作，控制和保障各項環(huán)境保護工作順利、協(xié)調推進，達成環(huán)保工作目標，引領環(huán)保新常態(tài)。

1 新常態(tài)下南京市面臨的環(huán)保形勢分析

             新常態(tài)背景下，經(jīng)濟發(fā)展進入中高速、產(chǎn)業(yè)結構不斷調整、全面深化改革等已成為南京市當前及今后很長一段時間最顯著特征。這些特征給能源消耗、資源環(huán)境約束、環(huán)境污染治理等問題帶來了新的挑戰(zhàn)，也帶來了難得的機遇。

1． 1 南京市環(huán)境保護面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

             在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，南京市環(huán)境保護工作面臨著經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、產(chǎn)業(yè)轉型難度大、環(huán)境質量改善動力存在變數(shù)、資源環(huán)境約束加劇等挑戰(zhàn)。經(jīng)濟發(fā)展方式亟待轉變，產(chǎn)業(yè)轉型升級難度大。南京市經(jīng)濟發(fā)展方式尚未根本改變，結構性矛盾依然突出，產(chǎn)業(yè)轉型升級難度大。

             環(huán)境質量不容樂觀，環(huán)保動力支撐存在變數(shù)。總體而言，南京市環(huán)境質量改善的力度、程度和進度總體雖有一定進步，但與群眾期盼、生態(tài)文明建設要求等仍有一定差距。在地區(qū)經(jīng)濟下行壓力增大、環(huán) 保投資對于政府和企業(yè) 來說都將存在變數(shù) 的新常態(tài)背景下，給環(huán)境質量改善目標的實現(xiàn)增大了障礙。

             資源約束加劇，生態(tài)環(huán)境保護壓力巨大。南京土地空間有限，能源消費結構不盡合理，煤炭消耗總量依然較大。石化企業(yè)所在區(qū)域環(huán)境問題較為突出，重金屬、持久性有機物和土壤污染等環(huán)境問題集中顯現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境保護壓力巨大。

1． 2 南京市環(huán)境保護的新機遇

             新常態(tài)帶來新機遇。“十三五” 時期，南京將從新環(huán)保法和綠色發(fā)展理念實施、生態(tài)文明建設、以及產(chǎn)業(yè)結構調整等方面迎來新的機遇。新環(huán)保法帶來的新機遇。新環(huán)保法確立了經(jīng)濟發(fā)展要和環(huán)境保護相協(xié)調的原則，把環(huán)境保護放在了優(yōu)先的位置，這將是未來的“環(huán)保新常態(tài)”。

             新環(huán)保法的實施，對應對經(jīng)濟新常態(tài)下環(huán)境保護的挑戰(zhàn)提供了強有力的執(zhí)法武器，為打好水、大氣、土壤污染防治三大戰(zhàn)役提供了保障。綠色發(fā)展理念帶來的新機遇。黨的十八屆五中全會把綠色發(fā)展作為“十三五” 時期五大發(fā)展理念之一，綠色發(fā)展已上升為黨和國家的意志。堅持綠色發(fā)展，就要著力改善生態(tài)環(huán)境，在推動綠色發(fā)展理念在南京落地生根開花結果的過程中，生態(tài)環(huán)境必將得到巨大改善。

             生態(tài)文明建設帶來的新機遇。黨的十八大把生態(tài)文明建設納入了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體” 的總體布局。南京市已于 2013 年實施了《南京市生態(tài)文明建設規(guī)劃( 2013 － 2020) 》， 2014年又制定出臺了《南京市生態(tài) 紅線區(qū) 域保護規(guī)劃》，將生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提升到了前所未有的高度，為未來的環(huán)境保護工作指明了前進方向。

             產(chǎn)業(yè)結構逐步優(yōu)化帶來的新機遇。2014 年南京第三產(chǎn)業(yè)占 GDP 比重達到 56． 5% ，比 2010 年提高了 5． 8 個百分點，三次產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平逐年提升; 單位 GDP 能耗逐年下降，綠化面積、工業(yè)固體廢物綜合利用率等逐年提高，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，為引領未來“環(huán)保新常態(tài)” 奠定了良好基礎。

2 南京市“十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標體系的建立

2． 1 指標體系構建總體思路與原則

2． 1． 1 指標體系構建總體思路以國家環(huán)保“十三五” 規(guī)劃指標體系為依據(jù)，總結分析現(xiàn)有環(huán)保指標體系成果( 包括江蘇省生態(tài)文明建設規(guī)劃、全面建成小康社會、南京市生態(tài)文明規(guī)劃等) ，結合南京市“十三五” 時期面臨的環(huán)保形勢，建立以環(huán)境質量改善為核心，突出可達、可控、可預見，約束和預期性指標相結合，覆蓋水、大氣、土壤、生態(tài)等領域的指標體系，系統(tǒng)反映環(huán)境質量改善、治污減排、生態(tài)保護等要求。

2． 1． 2 規(guī)劃指標體系構建的原則在構建環(huán)境保護規(guī)劃指標體系時，并不是各項指標的簡單堆積，指標體系的建立必須遵循系統(tǒng)性、可行性、動態(tài)性以及以人為本的原則。同時，將以人為本的理念納入其中，構建指標體系時還要充分考慮人民群眾的切身感受。

2． 2 相關環(huán)保指標體系分析

             “十三五” 時期是全面建成小康社會的關鍵時期，也是中國實現(xiàn)第一個百年目標的重要節(jié)點。“十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標體系的確立既要承接上位規(guī)劃，又要兼顧小康社會指標的實現(xiàn); 既要正確認識“十三五” 時期環(huán)境保護形勢，主動適應新常態(tài)，積極引領和支撐新常態(tài)下環(huán)境保護工作，具有引領導向，還要與生態(tài)文明建設指標體系相融合，在實現(xiàn)五年奮斗目標的同時，加快提升生態(tài)文明建設水平。

             根據(jù)國家、江蘇省和南京市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃( 建議) 均已發(fā)布，對指導“十三五” 環(huán)境保護規(guī)劃的出臺奠定了堅實的基礎。國家環(huán)保“十三五” 規(guī)劃已出，江蘇省全面建成小康社會指標體系也于 2013 年重新修訂后發(fā)布，江蘇省和南京市生態(tài)文明規(guī)劃于 2013 年實施。

2． 3 “十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標體系構建

2． 3． 1 “十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標確定根據(jù)指標設置的總體思路及構建原則，在已有的相關環(huán)保指標體系總結分析的基礎上，結合南京市“十三五”時期面臨的環(huán)境形勢分析及已陸續(xù)出臺的氣十條、水十條，提出南京“十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標體系框架，具體包括環(huán)境質量、總量減排、污染防治、生態(tài)保護、環(huán)境經(jīng)濟、環(huán)境管理和一個評判指標7 項 27 個指標，其中含 11 個約束性指標和 16 個預期性指標。

             ( 1) 新增環(huán)境質量相關指標。城市河道黑臭是嚴重影響居民正常生活的重要水環(huán)境污染問題，水十條要求“直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要于 2017 年底前基本消除黑臭水體” ，南京市符合其中“省會城市” 要求。“細顆粒物 ( PM2． 5 ) 濃度” 是國家實施空氣質量分區(qū)、分類管理的重要考核指標。“耕地土壤環(huán)境質量達標率” 描述土壤環(huán)境質量的定量指標。國家環(huán)保“十三五” 規(guī)劃基本思路提出在土壤環(huán)境質量方面的具體要求: “全國耕地土壤環(huán)境質量達標率不低于 82% 。”

             ( 2) 新增總量減排指標。“總氮排放量”、“總磷排放量”、“工業(yè)煙粉塵排放量”、“揮發(fā)性有機物排放量” 4 個指標是國家“十三五” 時期要求在重點區(qū)域或重點行業(yè)新增的總量控制指標，但考慮到“總氮排放量” 在目前條件下較難考核，而南京正屬于國家明確的重點區(qū)域和重點行業(yè)雙符合的城市，因此將除“總氮” 外的 3 個指標全部納入到“十三五” 環(huán)境保護規(guī)劃指標體系中。

             ( 3) 新增污染防治指標。“污染土壤修復率”是描述土壤污染治理的定量指標，國家“十三五”期間對土壤污染治理方面提出了具體要求: “……完成土壤污染綜合治理試點 200 個，區(qū)域土壤綜合治理示范區(qū) 6 個。”

             ( 4) 新增生態(tài)保護指標。黨的十八屆三中全會第一次提出要劃定生態(tài)保護紅線， “生態(tài)紅線”是繼“18 億畝耕地紅線” 后，另一條被提到國家層面的“生命線”。劃定生態(tài)紅線是體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)安全、建設生態(tài)文明的重要舉措， “生態(tài)紅線區(qū)域面積占國土面積比例” 指標則是生態(tài)紅線保護在環(huán)保規(guī)劃中的重要體現(xiàn)。國家環(huán)保“十三五” 規(guī)劃指導思路中初步考慮生態(tài)紅線保護面積指標納入“十三五” 規(guī)劃，力爭突破既往規(guī)劃生態(tài)保護規(guī)劃目標薄弱狀況。南京市于 2014 年 3 月出臺《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》，劃定了 104 塊生態(tài)紅線區(qū)域，總面積 1 630． 04 km2，占全市國土面積的24． 75%。“十三五” 期間，生態(tài)紅線區(qū)域面積將成為有效加強生態(tài)環(huán)境保護與監(jiān)管、保障生態(tài)安全、促進經(jīng)濟社會的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的重要監(jiān)管指標。

             ( 5) 新增環(huán)境管理指標。“環(huán)境信息公開率”是江蘇省和南京市生態(tài)文明建設規(guī)劃中的重要指標，2015 年 1 月 1 日實施的新《中華人民共和國環(huán)境保護法》中特別增加了環(huán)境信息公開與公眾參與的 6 條條款。環(huán)境信息公開對遏制環(huán)境污染、促進公眾參與環(huán)境保護能夠發(fā)揮直接的推動作用，國務院辦公廳印發(fā)的《2015 年政府信息公開工作要點》，要求推進九大領域信息公開工作，其中第七條明確指出要推進環(huán)境保護信息公開。“突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量” 是國家環(huán)保“十三五” 規(guī)劃編制思路中明確要求的環(huán)境風險防控方面的重要指標，在突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢下，風險防控理應被置于更加突出的位置，思路提出“重特大突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量顯著下降，環(huán)境和人群健康風險得到有效管控，環(huán)境應急管理體系基本完善。”

3 “十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標體系新特點

             與南京“十二五” 環(huán)境保護規(guī)劃指標體系 6 大類 24 項指標相比，“十三五” 環(huán)境保護規(guī)劃指標體系的 7 大類 27 項指標主要有以下幾個方面變化及特點。

3． 1 指標體系涵蓋內容進一步豐富

             增加了土壤環(huán)境質量與污染防治、生態(tài)紅線、環(huán)境信息公開、環(huán)境風險防范等當前和今后一段時期的重點和熱點指標; 水和大氣相關指標內容也得以擴充，按照國家相關要求，增加了黑臭水體、細顆粒物、總磷、工業(yè)煙( 粉) 塵、揮發(fā)性有機物等因子指標。

3． 2 更加突出公眾關注度高的環(huán)境熱點問題

             新增加的城市建成區(qū)黑臭水體比例、細顆粒物( PM2． 5) 濃度、突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量等指標都是與群眾生活密切相關的環(huán)境問題。指標體系內容的更加全面，更能體現(xiàn)“十三五” 期間南京的環(huán)境熱點及難點問題，更加貼合公眾感受和期盼，未來環(huán)境保護的前瞻性有所增強，體現(xiàn)了未來 5 年甚至 10年環(huán)境管理工作重點的新變化、新常態(tài)。

3． 3 強化公眾參與、環(huán)境信息公開和環(huán)境風險防控能力

             新增的“環(huán)境信息公開率” 和“突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量” 兩個指標，是適應新《中華人民共和國環(huán)境保護法》、提高公眾參與度的有效手段。環(huán)境信息公開是大勢所趨，有利于逐步提高公眾參與度，發(fā)揮全社會的監(jiān)督與推動作用; 在突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢下，公眾參與也能夠一定程度上提高環(huán)境風險管控績效，不斷增強政府部門環(huán)境信息公開度和環(huán)境風險防控能力。

4 結語

             中機院專家以新常態(tài)背景下南京市面臨的環(huán)保新形勢分析為基礎，通過對現(xiàn)有相關環(huán)保指標體系總結分析，初步構建起南京市“十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標體系，并詳細分析了新增指標的來源依據(jù)，總結了指標體系的新特點。初步建立的指標體系雖然內容較為全面，但涵蓋信息量較大，可能存在信息重疊問題，在最終確定南京市“十三五” 環(huán)保規(guī)劃指標時需采用專家咨詢、聚類分析等方法對指標進行進一步篩選，最終得到既與國家、省“十三五” 環(huán)保規(guī)劃對接，又能夠體現(xiàn)“十三五” 時期南京市環(huán)保特色的規(guī)劃指標體系。

             環(huán)保規(guī)劃指標體系的建立是一項系統(tǒng)性、科學性很強的工作，并具有明顯的區(qū)域性特征，對于初建的指標體系，還有許多方面需要進行深入研究，如指標的適宜性、可評價性、目標值設定的科學性等，可通過實證評價研究來進一步驗證。

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