在我國全面建立國土空間規(guī)劃體系和深入推進鄉(xiāng)村振興的背景下，田園綜合體建設和發(fā)展進入了新階段。文章以內(nèi)蒙古土右旗大雁灘田園綜合體為研究案例，從運營實施機制和保障體制機制兩方面進行研究，構(gòu)建田園綜合體運營保障體系，以期為田園綜合體的運營保障提供經(jīng)驗借鑒。
近年來，在我國全面開展國土空間規(guī)劃編制和深入推進鄉(xiāng)村振興的背景下，田園綜合體走向了新的發(fā)展階段，有關(guān)田園綜合體建設發(fā)展模式的研究較多，理論基礎較豐厚，但如何保障田園綜合體健康持續(xù)發(fā)展研究較少，其運營保障體系建立值得探究。
一、土右旗大雁灘田園綜合體概況
大雁灘田園綜合體是內(nèi)蒙古首批國家級田園綜合體建設試點，位于土右旗溝門鎮(zhèn)，總體規(guī)劃面積為 41.9 平方公里①(圖 1)。核心區(qū)位于 G6 呼包高速、110 國道、敕勒川大街交匯處，面積約 2.8平方公里①(圖2)。大雁灘田園綜合體是在享有“中國西部最大的天然氧吧”的大雁灘景區(qū)的基礎上建立起來的。大雁灘景區(qū)是以采摘、賞花、農(nóng)家生活體驗為中心，集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和體驗、農(nóng)業(yè)休閑旅游、民俗文化旅游為一體的生態(tài)旅游觀光體驗區(qū)。這里由于盛產(chǎn)大金杏、李子、蘋果、櫻桃等水果，在內(nèi)蒙古中部素有“瓜果之鄉(xiāng)”的稱號。
圖1 大雁灘田園綜合體項目位置
圖2 大雁灘田園綜合體核心區(qū)規(guī)劃結(jié)構(gòu)
圖 3 項目運營管理模式圖
二、土右旗大雁灘田園綜合體運營保障體系構(gòu)建
1、運營實施機制構(gòu)建
1.1 運營管理模式
土右旗大雁灘田園綜合體總體運營模式為：政府引導，培育產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造制度環(huán)境;以企業(yè)為主體，采用市場運作方式配置資源;整個社區(qū)參與，進行實時監(jiān)督(圖 3)。項目建成后，為保證大雁灘田園綜合體正常運行，將由企業(yè)和合作社為主牽頭運行，旗政府負責進行監(jiān)督指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行具體的指導和管理。政府主導建設的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)業(yè)務部門進行監(jiān)督管理。旗政府將督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)、農(nóng)民合作社建立負責人制度和定期匯報制度，定期反饋大雁灘田園綜合體運行問題并確定解決方案。
3.1.2 組織管理體系
項目的建設需要組建成熟的組織管理體系，通過加強組織領(lǐng)導，充分利用各方資源，才能持續(xù)有效地推進建設、管理和日常運營工作的開展。在旗政府成立由旗長任組長，旗政府分管領(lǐng)導任副組長，旗直相關(guān)部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人為成員的田園綜合體建設工作領(lǐng)導小組，下設辦公室，負責日常工作的指導和協(xié)調(diào);鎮(zhèn)、村相應建立工作機構(gòu)，負責抓好具體建設工作的落實。通過主要領(lǐng)導進行協(xié)調(diào)、政策保障、制度落實，使各個部門、各線條上的建設資源在田園綜合體這個大平臺上得到整合。
2、保障體制機制構(gòu)建
2.1 管理、運營體制機制
(1)管理體制機制
建立一套適合項目地區(qū)對多部門合作管理模式，形成政府主導、部門協(xié)調(diào)、全社會參與，推進多部門合作活動有序開展的管理體制。在項目資金的管理中，由旗政府財政統(tǒng)一管理，明確各項資金的專項用途，專款專用，建立一套從預算到審批的即嚴格又簡化的資金管理流程，建立旗政府、村委會、合作組織、農(nóng)民合作社和農(nóng)民個人共同管理的資金管理機構(gòu)，保障各項資金的有效實施。在項目運營的管理中，以土右旗政府為主導，田園綜合體建設工作領(lǐng)導小組協(xié)調(diào)旗相關(guān)部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會、大雁灘文化旅游公司和農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、農(nóng)民合作社、各項目公司和入股農(nóng)戶，形成政府 + 公司 + 合作社 +農(nóng)戶的復合化管理模式。各部門上下配合聯(lián)動，分工協(xié)調(diào)，實現(xiàn)政府 - 企業(yè) - 農(nóng)戶互動管理。
(2)運營機制
田園綜合體的運營保障機制主要體現(xiàn)在以下五個方面：
?、匍L效投入機制。建立長期的政府對田園綜合體的投入機制，各級政府對田園綜合體建設應增加投入力度。除每年國家財政對大雁灘田園綜合體的固定投資外，包頭市政府和土右旗政府對大雁灘田園綜合體的建設投資逐步增加，特別是對基礎設施和公共服務設施的投入。其次，各個金融機構(gòu)貸款發(fā)放有專項資金，支持田園綜合體項目的立項和建設，形成一個資金投入的長效機制。
?、谡蠙C制。大雁灘田園綜合體的建設管理部門在土右旗政府，旗政府和包頭市政府相互協(xié)同，建立管理、規(guī)劃傳導機制，各部門配合上下聯(lián)動，使田園綜合體與城市形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化、城鄉(xiāng)居民一體化、城鄉(xiāng)制度一體化以及區(qū)域經(jīng)濟一體化的新格局。
?、奂顧C制。通過政府鼓勵、引導、支持、扶持、獎勵、優(yōu)惠政策等帶動各方積極性，推進田園綜合體逐步發(fā)展完善。鼓勵農(nóng)民和社會力量投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，采取各種優(yōu)惠政策支持、引導鼓勵、獎勵扶持等多種形式，對田園綜合體建設進行多方面支持，營造強農(nóng)惠農(nóng)的濃厚社會氛圍。使城市有效資金、科學技術(shù)、優(yōu)秀人才等要素向鄉(xiāng)村流動，形成城鄉(xiāng)一體化新型格局。
?、苁袌鲆龑C制。田園綜合體各個項目要依托項目地點生態(tài)背景和自然資源優(yōu)勢，以主導產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)為基礎，以市場需求為導向，發(fā)掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多種可能性，深度開發(fā)農(nóng)旅和文旅，形成多元化、多層次、有序的市場體系。
⑤可持續(xù)發(fā)展機制。田園綜合體地處鄉(xiāng)村自然資源和人文資源最豐富的地域，其建設和發(fā)展要有利于生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護，嚴守生態(tài)保護底線，不破壞生態(tài)保護紅線。項目立項要大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，節(jié)約土地，合理利用各種自然資源，提高田園綜合體可持續(xù)發(fā)展的能力。
2.2 保障措施
(1)金融支持改革，保證資金供應順暢
積極發(fā)揮政策性信貸資金對土右旗田園綜合體建設發(fā)展的重要作用，切實保障和加大對田園綜合體項目建設資金貸款的支持力度，促進各個項目有序發(fā)展。特別是在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提升公共服務水平和提高承載能力為目的的基礎設施和公共服務設施建設。另外充分考慮土右旗大雁灘田園綜合體涉及范圍內(nèi)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，將特色產(chǎn)業(yè)項目和貧困農(nóng)村地區(qū)作為優(yōu)先支持對象，制定特定優(yōu)惠貸款政策，簡化貸款審批發(fā)放程序，特殊項目優(yōu)先審批優(yōu)先發(fā)放，在符合貸款條件的情況下，優(yōu)先給予貸款支持，以此滿足不同發(fā)展程度的農(nóng)村建設的需要。
(2)落實產(chǎn)權(quán)問題，強化基礎保障
要保障田園綜合體各類項目順利實施，建設用地是首要問題。積極建立田園綜合體建設用地保障機制，加快落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，開展土地流轉(zhuǎn)開發(fā)。編制土右旗國土空間規(guī)劃和相關(guān)村莊規(guī)劃，嚴格劃定“三區(qū)三線”，進行空間管控，明確各類建設用地界限，建設用地嚴禁侵占生態(tài)保護紅線和基本農(nóng)田保護線。土右旗國土空間規(guī)劃和相關(guān)村莊規(guī)劃用于控制和指導田園綜合體各項建設用地的審批和建設項目落地實施。同時，加強全域土地綜合整治，盤活村莊存量建設用地，優(yōu)先提供鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施建設以及特色產(chǎn)業(yè)建設。
(3)保障農(nóng)業(yè)科技投入，提高農(nóng)民科技應用能力
堅持以農(nóng)民為核心，提高農(nóng)民科學技能，培養(yǎng)有知識、懂技術(shù)、能致富的新時代科技創(chuàng)新型農(nóng)民，是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的長遠、根本大計。促進農(nóng)業(yè)科技發(fā)展首先要提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，強化農(nóng)業(yè)科研引進與應用，加快引進和推廣國內(nèi)外先進又適宜各地資源條件的農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)。其次要提高農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化能力，據(jù)統(tǒng)計，我國每年約有 6000 項農(nóng)業(yè)科研成果①，切實加強這些科技成果轉(zhuǎn)化和推廣，能有效促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。最后在強大科技支撐的基礎上抓住機遇大力推進新型職業(yè)農(nóng)民培育，提高農(nóng)民科技應用能力。
(4)農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機制
充分考慮農(nóng)民利益，強調(diào)扶貧和增收致富。涉及土地流轉(zhuǎn)的項目，要盡可能以農(nóng)民專業(yè)合作社為主體建設運營，收益由合作社決定分配。大力扶持有技術(shù)、有潛力的合作社發(fā)展高標準、高質(zhì)量和高收益設施農(nóng)業(yè)。充分考慮帶動效應，由專業(yè)合作社開展品種引進、繁育和市場化管理工作，引導有條件、有技術(shù)的合作社參與建設和運營。進一步推廣“公司+合作社(基地)+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式，實現(xiàn)“風險共擔、利益共享”的目標。
結(jié)語
田園綜合體作為我國鄉(xiāng)村發(fā)展的新模式在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中起到舉足輕重的作用。目前，田園綜合體支持保障體系尚未健全，成為當前制約田園綜合體建設發(fā)展的障礙。為此，需要在建立田園綜合體有效建設模式的前提下，明確努力方向，加強實施機制和保障機制的創(chuàng)新，構(gòu)建田園綜合體運營保障體系，為田園綜合體建設營造有利的制度環(huán)境。(來源：趙勇強)
