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中機院：大數據開創了政府治理的新局面

來源:中機院時間:2016-10-17 點擊:1594

全球化、知識經濟和技術革命作為當今時代的三大主要特征，其中技術革命所發生的深刻變革尤為突出。大數據( big data) 作為第三次工業革命的重要產物，不僅開啟了信息技術革命的新時代，而且開創了政府治理的新局面。

       全球化、知識經濟和技術革命作為當今時代的三大主要特征，其中技術革命所發生的深刻變革尤為突出。大數據( big data) 作為第三次工業革命的重要產物，不僅開啟了信息技術革命的新時代，而且開創了政府治理的新局面。大數據是一種技術，推動著電子政務發展; 大數據是一種思維、模式和方法，創新著政府管理和公共服務模式; 大數據作為“未來的石油” ，還是一種重要的國家戰略資源，體現著一個國家綜合競爭實力，對國家戰略、國家安全和國家發展具有重要意義。十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化” ，把“治理”和“現代化” 有機地結合在一起。這就需要把大數據融入到國家治理中，通過對經濟、政治、文化、社會、生態等方方面面的信息資源數據進行聚合分析，為國家治理提供重要數據基礎和決策支撐，從而推進依數據立政、數據行政、數據治國，用大數據來治國理政，實現從“善政” 到“善治”。

一、大數據概述
( 一) 發展背景

        美國是全球信息技術的領頭羊，也是全球電子政務的先行者，在信息技術和電子政務方面已經取得了舉世矚目的成就。然而，早在大數據概念火熱之前，美國就已經在大數據領域有了很多技術經驗積累。 1993 年克林頓政府以“政府績效” 為主推行“信息高速公路” ，2001 年小布什政府以“公民為中心” 實行在線公民服務，經過兩屆政府持續不斷地努力推動，2012 年奧巴馬政府以“信息公開透明” 為主的“大數據的研究和發展計劃” 正式啟動，美國聯邦政府逐步形成了以信息技術、制度建設、行政改革、應用實踐和大數據資源為主的創新性電子政務發展模式。諸如歐盟大數據開放平臺、澳大利亞公共服務大數據戰略、韓國“智慧首爾” 大數據平臺、日本 ICT 戰略計劃、新加坡政府大數據基礎戰略，以及 2012 年聯合國《大數據促發展: 挑戰與機遇》的發布等。

        中國從 2011 年開始，分別發布了《大數據時代即將到來》《大數據時代三大發展趨勢和投資方向》《以數據資產為核心的商業模式》等大數據報告，成立了“大數據委員會” ，撰寫了《中國大數據技術與產業發展白皮書》。［ 5］ 2014 年 11 月，中國召開了“首屆世界互聯網大會” ，為中國互聯網空間發展、網絡信息安全、大數據戰略等開創了新的局面。2015 年 9 月，國務院發布了《促進大數據發展行動綱要》，明確提出要加強數據強國，全面推進中國大數據的發展和應用，這為公共信息資源整合共享和大數據產業的健康發展奠定了良好的基礎。

( 二) 定義及特征

        大數據是一個很寬泛的概念，當前，各類文獻研究資料尚未對大數據給出一個科學嚴謹、明確標準的定義。對大數據可以從狹義和廣義兩個方面進行定義。從狹義上講，大數據是一種技術，是指大小超出了傳統數據庫軟件工具的抓取、存儲、管理和分析能力的數據群。從廣義上講，大數據是在對海量龐雜信息數據進行收集、加工，分析、處理過程中形成一種新的思維、方法、模式。把大數據理解為一種思維、方法、模式，作為一種基礎設施、戰略資源和基礎性社會制度等。利用大數據帶來生產、分配、經營、消費、管理等模式的創新性發展，形成大數據思維，并把大數據思維融入到各個行業領域，實現管理模式和決策方式的提升。把大數據作為一種基礎設施，利用系統工程方法和網格式管理模式構建大數據平臺，實現各類基礎信息資源匯聚，使其成為一種新的重要國家戰略資源。

二、中國電子政府發展階段及存在的問題

( 一) 發展階段

中國電子政務發展主要經歷了四個階段：

        第一階段為技術驅動。20 世紀 80 年代開始，利用計算機技術參與政務工作，實現公文、檔案、事務等電子化管理，即“辦公自動化” ， 20 世紀90 年代，啟動“三金工程” ，部分政府部門和行業開始信息化基礎設施和業務系統工程建設，中國電子政務發展的雛形基本形成，但仍處于電子政府初級階段.

        第二階段為業務驅動。隨著計算機和通信網絡等技術的發展，1999 年開始“政府上網工程” ，通過政府門戶網站建設實現政府信息公開和網上辦事窗口設立，各類“金字工程” 的實施使得政府工作系統化，用信息系統實現業務辦理。

        第三階段為服務驅動。以“在線服務” 為導向，利用信息系統實現政府管理和業務工作的平臺化、網絡化、數字化、流程化，通過構建各級政府統一的信息平臺和業務系統，優化政府辦事流程，提升政府工作效率，為企業、公眾和社會提供在線服務。2006 年《國家電子政務總體框架》的發布，從技術要素、社會職能和管理體制出發明確了中國電子政務發展方向，即推行電子政務促進政府信息公開、在線服務和政民互動。

        第四階段為智能驅動( 數據驅動) 。大數據時代到來，利用互聯網、云計算、傳感技術、移動互聯網、大數據等信息技術，通過電子政務大數據平臺進行整合數據資源、共享政務信息、構建政務協同，來實現移動網絡服務、優化政務工作流程、促進政府流程再造、創新公共管理和服務模式等，形成以“技術為支撐、業務為核心、數據為基礎、服務為導向” 的一站式、一網式、一體化的電子政務模式，通過“智慧城市” 建設，實現“智慧政府”“智慧政務” ，達到電子政務發展的高級階段。

( 二) 存在的問題

中國電子政務建設和發展主要存在這幾個方面的問題:

        第一，缺乏統一頂層設計和統一信息化標準規范，電子政務體制機制不夠健全，電子政務方面的法律法規亟待建立。

        第二，缺乏統一電子政務組織體系，職能交叉、各自為政、多頭管理、“條塊分割”“九龍治水” 現象依然存在。

        第三，區域性發展不均衡，人財物力投入不足，重復建設問題突出，信息資源浪費嚴重，跨區域跨部門協同共享難度較大。
        第四，建設過于分散，基礎設施利用率低，公共資源數據整合困難極大，“信息孤島”“數字鴻溝”“數據煙囪” 現象仍然嚴重;
        第五，缺乏統一的電子政務績效評估機制，重建設輕應用，電子政務應用成效較差。
        第六，缺乏高素質、高層次、復合型人才，相應的人才培養機制滯后等。

三、大數據對中國電子政務發展的影響及應用

        大數據技術改變了電子政務建設模式，大數據應用促進了電子政務應用深化，大數據發展推動了電子政務服務管理模式創新。大數據對中國電子政務的影響主要體現在六個方面。

        一是技術層面，用大數據技術改變傳統電子政務框架設計和建設模式。提高基礎設施資源利用率，整合各級政府部門信息資源，消除“信息孤島” 構建基于大數據的電子政務公共平臺。

        二是業務層面，用大數據協同實現政務工作與電子政務的有機結合。把業務受理、辦理、反饋、管理等精簡化、規范化、流程化、信息化，實現各級政府“橫向” 和“縱向” 之間信息資源互通共享，以及政府部門內部之間的政務協同和效率提升。

        三是服務層面，用大數據平臺實現政府服務主體、服務渠道和服務形式等多元化。整合工商、稅務、質監、社保、公安等政府部門基礎公共數據，突破部門數據壁壘為企業提供跨區域跨部門的在線服務，根據大數據平臺中用電用水、交通出行、看病醫療、學習教育等數據信息需求分析，為社會公眾提供主動服務。

        四是管理層面，用大數據思維采用網格化管理創新公共管理和服務模式。通過精準分析政策環境為政策制定提供科學依據，提高政府預測預警和應急聯動能力，合理配置公共資源，節約行政成本，提高政府效率，提高公共服務質量水平，利用大數據推動電子政務發展為國家治理現代化提供有效手段。

        五是制度層面: 用大數據頂層設計完善電子政務體制機制、法律標準和人才機制等制度。構建“自上而下” 的統一電子政務組織機構，制定統一電子政務建設、實施和服務等標準規范，促使電子政務相關方面法律法規建立健全，以及形成大數據人才培養機制等。

        六是安全層面，用大數據安全策略實現電子政務網絡信息安全和國家安全戰略目標。在確保實現公共信息資源開放、透明、共享、協同的前提下，防止非法入侵、網絡攻擊、病毒攻擊等，實現隱私信息不被監控、竊取、泄露、篡改等，確保物理安
全、網絡安全、數據安全、應用安全、信息安全等，以及建立大數據信息安全體系，為國家戰略安全提供可靠保障。具體而言，大數據對中國電子政務發展的影響及應用主要表現在以下幾個方面。

( 一) 頂層設計

        美國聯邦政府電子政務頂層設計框架( FEA) 由業務戰略規劃( BＲM) 、數據標準( DＲM) 、技術框架( TＲM) 、服務模型( SＲM) 和績效評估( PＲM) 五個方面組成。［ 11］有鑒于此，大數據思維下的頂層設計是一個廣義的概念，包括宏觀層面的發展戰略、規劃藍圖，中觀層面的體制機制、法律標準、管理協同，微觀層面的具體操作、建設實施，涉及技術、業務、管理、服務、制度等多方面，涵蓋政治、經濟、文化、生態、社會等諸多領域。其內容應主要包括組織結構體系、法律法規體系、標準規范體系、平臺建設體系、信息安全體系、公共服務體系、績效評估體系等。其中平臺建設體系又分為基礎設施層、網絡層、數據層、支撐層、應用層和表示層。公共服務對象包括企業、社會公眾( 社會組織) 、政府、政府部門以及公務人員等。大數據模式下電子政務頂層設計，從規劃設計是“自上而下” 進行統一謀劃和整體設計，從具體實施是“自下而上” 進行因地制宜和分級建設。從技術角度而言，從國家到地方是統一的技術標準，使得數據對接接口是一致的，便于實現橫向部門和縱向各級政府之際的數據交換; 從地方到國家采取因地制宜，符合各地實際需求的分級建設，在國家和地方統一的標準前提下，各級平臺間可以突破“條塊割據” 限制實現跨區域、跨部門、跨平臺數據對接，通過構建大數據平臺實現資源整合和數據共享。從管理、服務、制度的角度來著，其也是符合“自上而下” 和“自下而上” 的相互結合、互為補充原則。

( 二) 體制機制

        從國家層面看，1996 年中國成立國家信息化工作領導小組負責全國信息化發展和網絡信息安全管理，2008 年由工信部承擔了國家信息化領導小組的職能。隨著互聯網絡的普及和大數據時代的到來，2014 年設立中央網絡安全和信息化領導小組辦公室，其從從國家宏觀發展戰略層面出發，全面統籌政治、經濟、文化、生態、社會和軍事等領域信息化發展和網絡信息安全。習近平總書記提出的“統一謀劃、統一部署、統一推進、統一實施” 決策給中國信息化發展帶來了重大機遇，應建立“自上而下” 統一的信息化組織結構體系，統籌協調各類政務數據資源，制定電子政務和網絡安全的重大政策和法律法規，建立信息化與網絡安全的標準規范，形成與實際政務工作相適應的體制機制，解決當前電子政務面臨的各類突出問題，推動電子政務全面協調可持續發展。從地方層面看，電子政務的職能機構分別由工信委( 廳、局) 、發改委、科技廳( 局) 和政府辦公廳等承擔，絕大部分地方的黨委、政府、人大、政協、檢察院、法院六大系統信息化建設分別由各自信息化部門負責，“條塊割據”、多頭管理、重復建設、分散建設、數據資源難以整合等問題，已經很難適應大數據背景下電子政務發展的要求。應建立大數據背景下的電子政務機制體制，從國家到地方建設統一電子政務管理部門，形成統一統籌協調機制，建立統一的標準規范，統一的頂層設計模式，推動地方電子政務有序健康發展。從人員層面看，在大數據體制機制下有利于各級政府部門建立并推行首席信息官( CIO) 制度，培養大批量知識型、復合型和綜合型人才，為各級電子政務持續發展建立長效機制和提供人才保障。

( 三) 資源整合

        根據經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等政府職能需求，在統一頂層設計模式下通過構建大數據電子政務公共平臺整合各類政務信息資源，實現政務數據共享，來提高行政效率和提升公共服務水平。政務信息資源主要包括基礎設施資源、軟件平臺資源、信息數據資源、公共服務資源和管理人力資源等方面。基于云技術整合機房、服務器、存儲、網絡設備、網絡帶寬、公共設施等各類基礎設施資源，提高設備利用率，減少重復建設，實現區域性基礎資源的有效配置，均衡區域。基于大數據平臺對接金稅、金關、金信、金質、金盾、金保、金宏、金卡、公共衛生系統等相關部門的基礎軟件平臺，實現跨部門、跨行業、跨平臺的數據交換，防止建設過于分散，消除“數據割據”。構建國家級、省級等基礎信息資源大數據中心，匯聚政府、企業、銀行、學校、科研單位等各個行業領域的數據資源，達到各類基礎信息資源數據利用的最大化，實現資源共享，減少資源浪費，消除“信息孤島”。整合各類公共服務資源，實現服務主體、渠道、形式等多元化，使服務內容豐富多樣滿足社會需求。同時形成各類技術人才、業務人才、研究人才、管理人才等專家人才智庫，合理配置和利用人力資源。通過各類政務資源的共建共享，達到“人”“財”“物”“信息”“服務” 和“流程” 等資源利用的“最大公約數” ，形成國家發展的重要戰略資源。

( 四) 分析處理

        大數據處理是一個復雜的系統工程，不是一個常規軟件所能解決的。大數據處理主要包括數據的獲取、存儲、加工、分析、挖掘、處理、檢索、可視化等關鍵技術，其中任何一種關鍵技術都是技術難題。面對海量龐雜的數據，數據不僅是處理對象，還是解決其他問題的一種基礎資源，需要用新的數據思維來管理數據。這種數據思維就是要從數據計算為主轉向數據處理、數據服務為主，即“第 4 范式”。圖靈獎獲得者 Jim Gray 在總結傳統的實驗、理論和計算這 3 種范式的基礎上，提出了以數據處理為主的探索性研究方式———“第 4 范式”。大數據與電子政務相結合應用于組織管理、決策分析、業務流程、政務協同、公共服務等不同方面，實現大數據生命周期“需求分析—業務模型—數據模式—數據采集—數據存儲—數據分析—數據處理—展示反饋—需求分析” 是一個具有挑戰性的工作。大數據存儲要對數據進行流處理和批處理結合處理，大數據分析需要采用合適的大數據工具對數據進行抽取、集成、分析原數據、數據清洗、選擇算法、分析衡量等分析處理，大數據展示要對分析結果圖形化、流程化、動態化、互動式、過程化的可視化處理。根據摩爾定律處理器的性能每 18 個月會提高一倍和貝爾定律處理器的價格及體積每 18 個月會減小一半，實現各類政務資源與大數據處理相匹配協調是一個很大的挑戰。與此同時給大數據背景下各類政務資源的利用、協同、管理、服務和安全等帶了極大的挑戰。

( 五) 政務協同

        電子政務改變了傳統政府管理以政府為惟一管理主體的模式，大數據 4V 特征使得電子政務與政府管理相互結合的更加密切，實現無縫政府的高效協同。即以“電子” 為手段、“政務” 為核心、“創新”為動力、“服務” 為導向、“協同” 為目標的大數據政務協同。其就是把電子政務貫穿到計劃、組織、指揮、協調、控制和評價等管理全過程，實現電子政務與技術、組織、制度、資源、數據、管理、服務、政務等方方面面的協同，使得政務活動更加開放、透明、合理、共享、協同，真正使電子政務與政務活動融合并上升到大政務協同高度。這種協同模式不僅是技術協同，還是管理協同、制度協同、服務協同、數據協同、平臺協同、資源協同等多方面的協同。“協同政務將繼續引領電子政務建設的潮流” ，網絡時代促使政府內部縱向分權協同管理、政府部門橫向整合協同管理、政府與其他管理主體協同管理三個方面改善。利用電子政務實現政府與政府( G2G) 、政府與企業( G2B) 、政府與社會公眾( G2C) 之間的信息共享、政務協同、公共服務等。大數據將改善G2G、 G2B、 G2C 三種電子政務模式，解決電子政務建設和發展中遇到的頂層設計、部門利益、政府管理體制、公共服務等問題，在提高政府行政效率和公共服務水平的同時，有效提高政府內部協同效率和效力，實現政府部門內部之間高效政務協同，即兩個部門之間“一對一” 協同模式，一個部門牽頭多個部門配合的“一對多” 協同模式，多個部門之間聯動協作的“多對多”協同模式。

( 六) 決策管理

        大數據的核心是預測分析，通過精準預測為政府科學決策管理提供依據。政府是大數據的主要信息主體，還是大數據信息資源的創造者、提供者、開發者、利用者、使用者，更是大數據的最終擁有者。用大數據網格式管理整合大數據信息資源，使大數據真正成為一種重要的基礎資源，通過大數據構建電子政務決策支持平臺，提升行政效率和節約行政成本，創新公共管理和服務模式，為社會公眾提供優質公共服務，充分發揮大數據在政府應急決策管理、公共突發衛生事件決策、公共交通指揮決策、綜合社會管理決策、環境污染保護決策等方面預測預警作用。利用大數據網格化模式打傳統社會管理條塊分割的頑疾是一個難題，利用大數據網格化社會服務管理平臺實現政府決策科學化、社會管理現代化、信息資源共享化、綜合效能最大化、社會服務優質化等是一個挑戰。通過大數據建設“智慧政府” 實現“智慧政務” ，縱向實現國家、省、市、縣等各級電子政務平臺互聯互通和資源共享，橫向實現各級政府部門之間業務聯動和政務協同。用網格式管理實現政府決策、政務協同和政務服務的緊密耦合，推動電子政務與城市管理、經濟發展、民眾保障、公共服務等多方面的深度融合，提供涵蓋水電煤氣、城建規劃、交通物流、金融投資、教育就業、社保民生、旅游文化等行業領域的服務。

( 七) 公共服務

        公共需求的發展呈現擴大化、多樣化、差異性等趨勢，政府服務由全能政府向有限政府轉變，公共服務也由一元化向多元化轉變。大數據背景下充分發揮電子政務靈活性，轉變政府職能，規范業務流程，優化服務流程，實現服務驅動的政府流程再造，就需要多元化的公共服務，這正是大數據服務所擁有的特點，即公共服務的主體多元化、渠道多元化、形式多元化等多元化服務。“以公眾為中心” 多方主體參與下的多元化公共服務，其主體包括政府、政府內部組織、企業、社會組織、社會公眾、專家學者、公務人員等。同時還需要加強政府與公眾的互動性，在電子政務條件下政府與公眾互動模式從管理型到協商型再到參與型，實現由低到高的互動模式轉變。公共服務渠道也從政府服務為主向行政、市場、標準、法律、機制等多元化渠道拓展。公共服務形式也從“實體” 政府向“網絡” 政府轉變，由實體政務服務中心( 大廳) 向網上政務服務中心、一卡通、一站式、一網式、一體化等多元化形式發展。政府2． 0 作為新一代電子政務拓展了公共服務的主體、渠道、形式、信息等多元化。大數據將助推政府 2． 0實現“開放透明、協同共享、參與合作、網絡互動” 的多元化信息服務平臺，整合信息資源實現數據開發共享，突破政府“條塊分割” 實現政務協同，精確分析數據實現精準科學決策，促進政府與公眾互動實現多元化服務，提供“自下而上” 新的公共服務模式。

( 八) 信息安全

        從國家安全戰略層面看: 互聯網的普及使得中國網民數量位居世界第一，網絡強國已經成為中國國家安全和國家發展的重大戰略。“網絡安全和信息化是一體之兩翼、驅動之雙輪。沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化。” 大數據作為一種基礎性的重要資源，其安全性直接關系到國家戰略安全。大數據環境下利用信息技術從信息空間中獲取和利用數據，“棱鏡” 事件的發生給國家信息安全建設帶來了深刻的啟示。當前，面臨的安全風險不僅僅是網絡入侵、病毒攻擊、黑客攻擊等，還有對電子郵件、聊天記錄，即時通訊、存儲文件、傳輸數據、網絡日志、社交網絡資料等隱私數據的網絡監控和信息泄露，以及從被截獲的各類信息數據中進行深度挖掘分析后存在的潛在、巨大安全風險。從技術層面看: 大數據除了基礎設施、網絡、數據庫、軟件、系統等面臨安全威脅，大數據采集、存儲、分析、處理、發布、應用的生命周期也需要全面保護。防止數據被損壞、丟失、泄露、篡改、竊取，保證數據的機密性、真實性、完整性、一致性，采用數據加密、備份恢復、身份認證、權限訪問控制、數據審計等技術加強數據安全，確保大數據質量、完整性、可靠性、可用性、可控性、抗抵賴性等。利用大數據安全技術加強重點領域數據監控、隱私數據保護、存儲安全防范、網絡安全攻擊等方面已經得到普遍重視，在一些科技創新、產業研發、軍事領域、信息能力等方面已經得到廣泛應用。從大數據頂層設計開始逐步加強組織、制度、管理、技術、策略、實施、評估等安全體系建設是一項艱巨的任務。

四、結語

        大數據作為繼互聯網、云計算、物聯網之后又一次顛覆性的技術進步，不僅是一次技術革命，一次管理革命，還是一次社會變革，對人們生活、經濟發展和社會進步具有深遠的影響。大數據給電子政務技術創新帶來了深刻變革，也給電子政務建設管理帶來了思維、模式、方法等創新，還給電子政務全面協調可持續發展帶來了新的重大機遇與挑戰。大數據作為重要基礎資源推動著電子政務的發展，電子政務作為政府管理的有效手段，是提升行政效率、節約行政成本、創新公共管理和服務模式的重要途徑。同時，利用大數據促進電子政務與政府管理、政務協同、公共服務的深度融合，也是中國電子政務發展的必然趨勢。

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