通用航空與運輸航空并稱民航的“兩翼”，但目前我國兩翼的發展并不均衡，也導致民航業的發展不平衡。
 

       這種局面正在逐漸被打破。前不久，新中國成立以來國務院首個促進通用航空業發展的政策性文件——《關于促進通用航空業發展的指導意見》(簡稱《指導意見》)出臺，讓通用航空市場迎來了春天。

 

       “我們要堅持安全第一、放管結合，讓通用航空器飛起來!讓通用航空飛行愛好者熱起來!”交通運輸部副部長、中國民航局局長馮正霖對振興通航產業充滿信心，馮正霖詳細剖析了我國通航產業面臨的困難，逐一提出了破解難題的思路。中機院對其做分析與探討。
 

轉變發展觀念的核心是放開市場
 

       近年來，我國通用航空業發展迅速，截至2015年年底，通用機場超過300個，通用航空企業281家，在冊通用航空器1874架，2015年飛行量達73.2萬小時。總體上看，我國通用航空發展需求已經出現了結構性變化，交通服務、公益服務、娛樂服務和大眾消費等開始成為主要需求。
 

       但長期以來，由于低空空域不夠開放、通用機場數量不足、服務保障設施不配套、通航飛機制造和引進受限、人員資質門檻要求過高，導致通航發展經營成本居高不下，經營活動結構性失調，市場需求得不到有效滿足。統計數據顯示，我國與通用航空業最發達的美國比，通用航空飛行小時數和機隊規模僅為美國的1/30和1/100，差距巨大。

       “這些都是多年形成的難啃的‘硬骨頭’，需要以改革創新的精神和久久為功的毅力，一一攻破。”馮正霖坦言通用航空發展“遇到的困難相當多”，既有內部的，也有外部的。他認為，在解決外部問題上要轉變觀念，把通航發展從部門行為轉變為政府行為、從行業行為轉變為社會行為，“‘兩個轉變’的核心就是要放開市場，激發社會資本活力，調動各方面積極性，形成促進通航發展的合力。”
 

       馮正霖表示，在確立地方政府在通用航空安全管理和產業發展主體地位的基礎上，民航局將把工作重點放在規范通用航空發展的法制建設上，放在通用航空技術標準規范的制度建設上，放在法規和標準規范的監督執行上，放在通航企業運行的安全監管上，逐步建立起科學合理、責任清晰的工作機制，把放開通航市場的“根”扎正扎好。
 

       扎好根，更要開好花、結好果。《指導意見》把短途運輸納入通航領域，提出拓展通用航空新業態，這大大豐富了通用航空的內涵。“我們會按照‘大通航’的思路拓展通航應用領域，以‘飛起來’為牽引，培育通用航空市場。”馮正霖認為，總的來看，“大通航”要發揮交通功能、服務社會公益事業、發展新型業態。
 

他具體闡述了三大任務：
 

       ——發揮交通功能，就是要在交通基礎設施網絡建設和綜合運輸體系布局中，積極發揮通用航空作為交通方式的比較優勢，通過開展通勤航空試點，積極探索更能有效發揮通用航空交通功能的發展模式，同時客觀理性地對待公務航空發展;
 

       ——服務社會公益事業，就是要擴大通用航空公益服務范圍、提升民生服務功能，加快應急救援體系建設，支持在災害事故多發地區建設通用機場，開辟應急救援“綠色通道”，支持通用航空公司開展醫療救護，鼓勵多種運營模式，鼓勵政府購買通用航空服務;
 

       ——發展新興業態，就是要深挖我國存在的巨大的消費市場潛力，支持消費型通用航空活動，采取措施使飛機能夠引進來、飛行愛好者能夠玩起來;充分發揮通用航空與產業融合能力強的特點，鼓勵“互聯網+通用航空”“通用航空+創意經濟”發展，促進產業融合創新。

釋放簡政放權的制度紅利

       “放開市場，必須管得更少，才能管得更好，才能管到位，才能服務到位。”馮正霖用一句話，高度概括了通用航空領域簡政放權的內涵。但他同時強調，釋放簡政放權的制度紅利，并不意味著不管，而是要放管結合、改革創新。
 

       通用航空種類繁多、以作業飛行和個人娛樂體驗為主、以目視飛行為主、機型普遍較小等特點，都給簡政放權帶來了不少挑戰。在這方面，通用航空發達國家和地區擁有比較成熟的經驗，也都建立起了獨特的管理制度和規則。比如，歐洲“通航發展路線圖”提出通用航空管理應依據“分類最簡”原則，其核心理念是：一個標準不能適合全部情況，要“分類管理”，要有“底線思維”和“風險評估”的意識，適時采用“聰明監管”原則。
 

       馮正霖表示，我國需要認真研究國外通用航空的發展特點和規律，找準適合我國國情的行業管理的切入點和監管重點，用好“他山之石”。
 

       “在堅持安全第一的基礎上，我們將積極探索放管結合，當前更注重的是‘放’。”馮正霖告訴記者，民航局將繼續按照國務院“放、管、服”的工作要求，減少審批事項、優化審批流程，在企業設立、運力引進、計劃申請等環節不再增設條件，已經取消的事項不以備案方式變相審批，研究推進通用航空經營許可與運行審定聯合審查、一次發證。
 

       在加快通用機場建設方面，將以完善規章標準為抓手，針對不同的功能用途、不同的環境條件、不同的發展需求，按照“靈活、簡化、安全”的原則，對三類以下通航機場以備案管理方式代替審批制，對水上機場、直升機起降場等建設需求迫切的，優先制定相應建設標準。
 

       在提升通用航空適航審定能力方面，將以創新管理方式為抓手，在繼續加強行業核心審定能力建設的同時，與國內大型制造企業合作，擴大委任范圍，與社會組織和行業協會合作，分類下放審批職能，節約行政資源，提升審定效率。在通用航空器的發展上堅持自主創新，鼓勵發展擁有自主知識產權的航空器，合理引進國際先進的通航飛機，加大研發新能源飛機力度，從全產業鏈角度，促進新能源飛機的發展應用。
 

低空開放是通航發展的必要條件
 

       低空開放是通航發展必不可少的外部條件。2010年，國務院、中央軍委出臺了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，低空空域改革取得了一定成效，但仍然不能適應我國通用航空快速發展的需求，與國際民航組織標準也有一定差距。據國際民航組織統計，我國國土面積占全球的6.4%，而我國通航飛行僅占全球不足1.5%，我國低空空域利用率低于世界平均水平。
 

       “從‘離地三尺就要報批’到試點開放1000米以下低空，我國的低空開放向前跨出了一大步。但是從試點情況看，還存在不少問題，‘上天難’的瓶頸制約尚未破解。”馮正霖分析，問題主要體現在5個方面：一是管制、監視和報告三類空域中，報告空域所占比例很小且未連接成片，絕大多數飛行活動還需要按管制空域報批;二是低空空域高度較低，目前是按照1000米劃設低空空域，與國際慣例真高3000米差距較大，而且還有很多地區達不到1000米，不利于通用航空飛行活動開展和特情處置;三是低空目視航線數量較少，且多在管制空域劃設，不能滿足各類通航飛行作業活動的需求;四是審批較多，飛行任務、飛行空域和飛行計劃等需要不同的部門審批，且審批周期較長，不利于發揮通航飛行活動快速便捷的優勢;五是通航飛行服務保障能力較低，航空汽油、飛行服務站(FSS)、固定基地運營商(FBO)、航空情報和氣象資料等服務保障“短板”凸顯。
 

       《指導意見》提出了加快低空空域管理改革的任務，要求科學規劃空域、優化飛行服務、簡化各類審批程序，并明確提出將低空空域擴大到真高3000米。
 

       馮正霖表示，民航局將抓住這一有利契機，及時總結推廣低空空域管理改革試點經驗，推動劃設低空目視飛行航線，研究制定并組織實施空域分類標準，簡化通用航空審批手續，為通航發展創造良好條件。同時，將加快推進飛行服務保障體系建設，完善基礎性航空情報資料體系，提升低空空域航空情報、航空氣象情報、飛行情報與告警服務能力。
 

       他透露，民航局下一步將圍繞《指導意見》提出的建設50個綜合或專業示范區的目標，根據不同區域發展條件和特點，結合地方政府需求，加強試點研究，從低空空域開放、通用機場建設、通用航空器適航審定標準、通航交通通勤、飛行運動、飛行娛樂消費、應急救援和醫療救護等方面開展綜合或專項試點示范區建設工作。
 

“安全第一”是底線和生命線
 

       無論通用航空還是運輸航空，“安全第一”都是其發展的底線和生命線。“只有給發展系好‘安全帶’，通用航空才能飛得更穩更高更遠。”馮正霖說。
 

       通用航空的特點決定其在安全上容不得半點馬虎。“通航企業普遍規模較小，抗風險能力較低，出現一次飛行事故就可能停產歇業。另外，通用航空作業環境復雜、飛行技術要求高、服務保障條件也不完備，需要更加關注各個環節的運行安全。”馮正霖表示，“安全第一”是市場培育的根基，在社會各界發展通航熱情日益高漲的情況下，更要堅持安全底線，為通用航空發展營造良好的外部環境，“如果安全事故頻發，通用航空市場則難以擴大。”
 

       堅持“安全第一”的發展理念，不等于用管運輸航空安全的方式管通航安全，而是要加快形成區別于運輸航空的安全規章標準體系并嚴格執行。目前，民航局與通航運行緊密相關的規章有91部，相關規范性文件多達135部，其中不乏不符合通航運行特點的限制性條款。馮正霖表示，民航局下一步將加快修訂部分規章和規范性文件，同時明確“分級分類”的安全管理思路，做到區分任務性質、區分作業地點、區分航空器類型、區分用途，分類評估風險，逐步建立一套適合通用航空各類作業特點的安全規章標準體系。
 

       無人機市場的火熱為安全監管提出了新挑戰。今年5月22日，一架無人機突然出現在四川成都雙流國際機場起降空域，導致機場東跑道停航關閉80分鐘，直接造成55個航班不能正常起降。據不完全統計，在過去3年時間里，僅京津冀地區就發生110起不明空情，違規飛行呈逐年上升趨勢。
 

       “我們會改變無人機‘無人管’的局面，針對這類‘低慢小’航空器的安全運行管理，將抓緊完善相關法規、標準，加強對駕駛員的培訓和管理，確保安全。”馮正霖告訴記者，民航局鼓勵以多種方式建設無人機等“低慢小”航空器監管平臺，不斷提升以信息技術手段保障安全的能力，同時加強對批準運行的第三方無人機云平臺的監管，維護市場秩序，保證公平有序競爭。
 

       他同時表示，針對通用航空“黑飛”行為，將加大企業經營活動監管力度，規范市場準入退出制度，強制清理長期未開展實際運行或整改后仍不符合持續運行條件的企業。按照《指導意見》確定的職責邊界，加強與工信、軍方、地方公安等有關部門的協調配合和協同監管，嚴厲打擊各類“黑飛”活動，確保低空飛行安全有序。
 

        目前，行業內沒有通用航空專職監察員，民航系統各監管局也沒有設置通航處，大量監管任務均由運輸處市場類監察員兼任，運輸與通航無法兼顧的矛盾突出。馮正霖表示，將通過通航管理的體制機制改革，逐步研究解決這個問題，體現通用航空的專業性和獨立性。同時，建立誠信體系，通過公布企業誠信記錄的方式，強化行業自律，鼓勵誠信經營，培育一批具有核心競爭力的通航企業，逐步形成統一規范、競爭有序的通用航空市場。