在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、建設(shè)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地是落實存量規(guī)劃要求的重要方式。中機院（http://www.reportway.org）文章首先解讀了福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策，并分析了福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要障礙，進(jìn)而以問題為導(dǎo)向，以提升存量用地使用效益為目標(biāo)，從完善產(chǎn)業(yè)門類、建立協(xié)調(diào)機制、加強指標(biāo)控制、強化用地保障、實施差異化地價管理等方面提出了福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃與管理策略思考。

 

1 福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的政策述評

1.1 福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的政策解讀

創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)一般是指融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計、中試等具有明顯創(chuàng)新、創(chuàng)意特征的產(chǎn)業(yè)，具備科技含量高、帶動能力強、土地利用集約節(jié)約、低碳環(huán)保等優(yōu)勢。為促進(jìn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，規(guī)范創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理工作，福州市人民政府于2017年8月發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理的實施意見（試行）》，從產(chǎn)業(yè)門類、適用園區(qū)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)強度等方面提出了創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展指引。

 

福州市的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)門類包括信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、高端裝備研發(fā)、新材料、海洋高新產(chǎn)業(yè)5類，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)政策適用范圍為金山投資區(qū)、福興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、福州市軟件園、馬尾科技園、倉山科技園5個工業(yè)園區(qū)。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)項目應(yīng)符合創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)門類要求，單位達(dá)產(chǎn)稅收不低于每平方米建筑面積600元。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地原則上按工業(yè)（創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)M1）用途登記土地使用權(quán)，以區(qū)別于普通工業(yè)用地。在開發(fā)強度上，要求提高創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地容積率，原則上不低于2.0，以提高產(chǎn)業(yè)土地集約利用水平。

 

1.2 福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要障礙

1.2.1 適用產(chǎn)業(yè)覆蓋面低，實力企業(yè)難以獲得政策扶持

福州市將創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)門類規(guī)定為信息技術(shù)、生物醫(yī)藥等5類，適用產(chǎn)業(yè)覆蓋面低，將一些具備創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)特征的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)排除在外，如文化創(chuàng)意、新能源、現(xiàn)代物流等，導(dǎo)致這些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中有實力的企業(yè)難以獲得創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的政策扶持。此外，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)覆蓋面低，一方面可能導(dǎo)致創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)在建設(shè)中涉及大量拆遷與重新招商工作，不符合園區(qū)的發(fā)展實際；另一方面也由于政府主導(dǎo)過強，難以發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

 

1.2.2 政府企業(yè)利益博弈，企業(yè)擴(kuò)大發(fā)展空間難度加大

隨著城市發(fā)展空間受限，土地資源日益稀缺，政府希望從有限的土地中獲得更多的地價收入與稅收收入，企業(yè)則希望以較低的成本在區(qū)位環(huán)境良好的地段擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。政府提倡通過“企業(yè)入園”提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益，而工業(yè)園區(qū)往往位于地價較低的城郊地帶，加劇了城市鐘擺式的交通問題，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，科研、設(shè)計、創(chuàng)意等生產(chǎn)性活動可在樓宇內(nèi)進(jìn)行，強調(diào)功能混合，利用城市中心的零星用地建設(shè)工業(yè)樓宇發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)成為企業(yè)新的發(fā)展訴求。政府與企業(yè)的利益博弈加大了企業(yè)擴(kuò)大發(fā)展空間的難度。

 

1.2.3 相關(guān)規(guī)范規(guī)章限制，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)不健全

(1）開發(fā)強度指標(biāo)不完整，園區(qū)增容與環(huán)境提升難以協(xié)調(diào)

 

福州市對創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)強度的規(guī)定僅有容積率這一指標(biāo)，對建筑密度、建筑高度、綠地率等指標(biāo)缺乏指引，存在指標(biāo)體系不全的問題。《福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》等規(guī)范規(guī)章對工業(yè)用地容積率的規(guī)定基本在1.0左右，綠地率在10%～20%，建筑系數(shù)在40%～50%。隨著城市發(fā)展空間受限，實力較強的企業(yè)空間增容訴求增大，以往低強度、高密度、低綠地率的開發(fā)模式已不適應(yīng)園區(qū)發(fā)展實際，若參照一般工業(yè)用地的開發(fā)指標(biāo)，則難以滿足創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新人才對園區(qū)環(huán)境的需求。

 

(2）配套設(shè)施用地占比偏低，支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展能力較弱

 

隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快，生產(chǎn)制造與科技研發(fā)、創(chuàng)意設(shè)計、配套服務(wù)等成為工業(yè)不可缺少的組成部分，將工業(yè)限定為生產(chǎn)制造業(yè)已不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求[2]。國外先進(jìn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的技術(shù)配套用地面積占比基本在15%以上，商務(wù)與生活配套用地面積占比基本在10%以上。《福建省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》要求工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過工業(yè)項目總用地面積的7%。工業(yè)園區(qū)內(nèi)利用工業(yè)用地發(fā)展經(jīng)營性生產(chǎn)服務(wù)業(yè)（研發(fā)設(shè)計等）受到嚴(yán)格限制，不利于創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[3]。

 

1.2.4 用地管理保障不足，土地閑置與增容訴求并存

福州工業(yè)園區(qū)普遍面臨土地閑置與企業(yè)空間拓展難度大并存的問題。生產(chǎn)效益低下的企業(yè)土地閑置問題較為嚴(yán)重，而生產(chǎn)效益良好的企業(yè)則面臨難以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的瓶頸。福州市目前的產(chǎn)業(yè)政策還需要進(jìn)一步完善，為企業(yè)拓展空間提供便利，例如福州市規(guī)定創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地不得分割轉(zhuǎn)讓，不能根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況促進(jìn)有限的土地資源流向有實力的創(chuàng)新型企業(yè)。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地未納入以控規(guī)為代表的法定規(guī)劃中，在用地出讓、招商引資、項目建設(shè)等方面也存在障礙。

 

1.2.5 市場規(guī)律考慮不足，高額地價制約企業(yè)轉(zhuǎn)型意愿

福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地出讓起價按50%工業(yè)和50%辦公基準(zhǔn)地價與市場評估價兩者擇高確定。一方面，數(shù)倍于一般工業(yè)用地的地價，對于不符合創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)門類要求的現(xiàn)狀企業(yè)來說難以負(fù)擔(dān)，同時也缺乏企業(yè)用地回購的政策與資金保障，企業(yè)就地轉(zhuǎn)型的意愿較低；另一方面，在資金保障不足的狀況下，高昂的地價不利于創(chuàng)新型企業(yè)的引進(jìn)。

 

2 福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃與管理策略思考

2.1 完善創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)門類體系

2.1.1 政府主導(dǎo)式的正面清單管控

正面清單管控是一種通過規(guī)定具體的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)門類進(jìn)行管控的方式，政府可通過正面清單明確重點扶持的產(chǎn)業(yè)，凸顯政府的產(chǎn)業(yè)決策，是一種政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)管控方式。杭州、深圳、南京等城市均采取正面清單管控方式。福州市界定的5類創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平還不高，尚未形成集約化經(jīng)營，如果將創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)局限在這5類，可能導(dǎo)致園區(qū)招商的長期性和建設(shè)的滯后性，加劇土地閑置、效益低下等問題。

 

綜合以上考慮，筆者認(rèn)為可以構(gòu)建“5+N”的福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)正面清單管控體系（圖1）。在“5+N”的體系中，“5”是指福州市目前界定的5類產(chǎn)業(yè)；“N”是在此基礎(chǔ)上以創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢特征為引導(dǎo)拓展出來的產(chǎn)業(yè)類型。參考深圳、杭州等城市以及國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，建議將文化創(chuàng)意、節(jié)能環(huán)保、現(xiàn)代物流、新能源、新能源汽車、總部經(jīng)濟(jì)、高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等納入其中。

 

2.1.2 市場主導(dǎo)式的負(fù)面清單管控

負(fù)面清單管控是一種通過規(guī)定不適用創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的產(chǎn)業(yè)門類進(jìn)行管控的方式，相比正面清單管控，具有更高的彈性。由于負(fù)面清單以外的產(chǎn)業(yè)均可享受創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)政策，市場選擇作用凸顯，是一種市場主導(dǎo)的管控方式，有助于發(fā)揮市場在資源配置中的作用。負(fù)面清單管控方式覆蓋的產(chǎn)業(yè)門類相對更廣，適用于創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高的階段。

 

福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定水平時，可采取負(fù)面清單管控方式。筆者認(rèn)為負(fù)面清單主要包括三類產(chǎn)業(yè)，一是對生態(tài)環(huán)境與居民生活影響較大的污染性產(chǎn)業(yè)，主要包括建材、化工、紡織、塑膠、金屬冶煉等；二是生產(chǎn)效益低下、土地集約利用水平較低的產(chǎn)業(yè)，主要為食品加工、機械制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；三是因工藝要求需占據(jù)大量空間，難以提高開發(fā)強度的產(chǎn)業(yè)，如造船工業(yè)、大型機械設(shè)備制造業(yè)等。

 

2.2 建立政府與企業(yè)利益協(xié)調(diào)機制

2.2.1 完善創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)與監(jiān)管機制

在創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)上，采取“適當(dāng)降價”與“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)管嚴(yán)出”相結(jié)合的模式，通過適當(dāng)降低地價，降低有實力企業(yè)的拿地成本，保障企業(yè)拿地后的擴(kuò)大生產(chǎn)能力；“嚴(yán)進(jìn)”方面要求產(chǎn)業(yè)門類是創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，同時應(yīng)滿足單位建筑面積稅收要求；“嚴(yán)管”方面通過規(guī)定企業(yè)每年應(yīng)達(dá)標(biāo)的單位建筑面積稅收標(biāo)準(zhǔn)，通過稅收調(diào)節(jié)促使企業(yè)提高土地使用效率，避免土地閑置；“嚴(yán)出”主要針對稅收連續(xù)多年未達(dá)標(biāo)的企業(yè)，收回土地使用權(quán)，同時按已使用土地年限占土地出讓總年限的比例補足出讓時給企業(yè)減少的地價。

 

2.2.2 允許企業(yè)利用零星存量用地拓展空間

福州城區(qū)中心地段配套設(shè)施已基本健全，現(xiàn)有較多零星用地難以用于居住等建設(shè)，建議允許企業(yè)利用零星地塊建設(shè)工業(yè)樓宇，為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)提供更多發(fā)展空間。零星用地建設(shè)工業(yè)樓宇可極大提高土地使用效益，同時加強城市功能混合度，有助于緩解城市問題。

 

2.3 加強創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的指標(biāo)控制

2.3.1 開發(fā)強度指標(biāo)

深圳、蘇州、杭州、長沙、合肥等城市的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)平均容積率基本為2.0～4.0（表1），《福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》（試行）將工業(yè)研發(fā)用地的容積率規(guī)定為1.0～3.0，綠地率20%～30%，建筑系數(shù)為30%以上。容積率可采用設(shè)定上下閾值的方式進(jìn)行管控，結(jié)合不低于2.0的要求，建議容積率控制在2.0～3.0之間，3.0以上的工業(yè)項目進(jìn)行具體研究確定。為打造良好的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境，綠地率建議采用福建省控規(guī)導(dǎo)則規(guī)定的上限30%，同時保證20%的綠地率下限，即20%～30%；創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)以辦公職能為主，建筑密度參照《福建省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的辦公用地標(biāo)準(zhǔn)，控制在35%以下，為保障必要的產(chǎn)業(yè)空間，建筑密度需在25%以上，即25%～35%（表2）。

 

2.3.2 用地結(jié)構(gòu)指標(biāo)

創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員多為研發(fā)、設(shè)計等行業(yè)的高素質(zhì)人才，對日常商務(wù)、休閑、居住等配套有一定的需求[4]，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)強調(diào)土地的混合利用。參照國外創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗（圖2），筆者構(gòu)建了“5311”的土地利用結(jié)構(gòu)體系（圖3），以生產(chǎn)、辦公和科研為主要功能的用地面積占比50%左右（其中技術(shù)配套用地面積占比15%左右），綠地與開敞空間用地面積占比30%左右，商務(wù)配套與生活配套用地面積占比10%左右，其他用地面積占比10%左右（表2），該體系有助于完善園區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)。

 

2.4 強化創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地保障

2.4.1 將創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃納入法定規(guī)劃

為保障創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的有效落實，需要將其納入到法定規(guī)劃中。考慮到創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地與一般工業(yè)用地在開發(fā)強度、空間形態(tài)等方面的差別，應(yīng)予以區(qū)分，建議以M（創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地）的用地類別將創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地納入城市各片區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，并以地塊圖則的形式明確創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的容積率、建筑密度、綠地率等指標(biāo)，指標(biāo)的取值可參照前文的研究結(jié)論，為提高土地效益，塑造良好的園區(qū)環(huán)境提供規(guī)劃保障。

 

2.4.2 靈活創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)空間分割轉(zhuǎn)讓管理

為應(yīng)對創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地不可分割轉(zhuǎn)讓帶來的企業(yè)發(fā)展空間受限、土地集約利用程度不足等問題，建議借鑒杭州、深圳等城市的經(jīng)驗，靈活創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的分割轉(zhuǎn)讓管理。在已取得出讓土地使用權(quán)和保持創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地性質(zhì)不變的前提下，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，允許企業(yè)將用地整體或按規(guī)劃確定的分割單元轉(zhuǎn)讓，政府保留優(yōu)先回購權(quán)[5]。同時，為避免工業(yè)房地產(chǎn)炒作等負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)讓時限，并規(guī)定轉(zhuǎn)讓增值收益按比例上繳[6]。

 

2.5 實施差異化地價管理

地價因素是限制企業(yè)朝創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要因素，建議打破“一刀切”的地價標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，結(jié)合創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的區(qū)位環(huán)境進(jìn)行差異化地價管理。區(qū)位環(huán)境良好、周邊商業(yè)商務(wù)配套密集的地段按所在區(qū)域“50%工業(yè)+50%辦公地價”的標(biāo)準(zhǔn)確定創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地地價；周邊以工業(yè)用地為主，發(fā)展較為成熟的工業(yè)地段參照杭州市的做法按所在區(qū)域“1.5倍工業(yè)用地地價”的標(biāo)準(zhǔn)確定創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地地價；區(qū)位環(huán)境欠佳、發(fā)展處于起步階段的地段，按所在區(qū)域“工業(yè)用地地價”的標(biāo)準(zhǔn)確定創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地地價。通過差異化地價，為企業(yè)結(jié)合自身實力和發(fā)展訴求提供多樣化的用地選擇，同時通過市場競爭，將有限的土地資源向經(jīng)營狀況良好的企業(yè)傾斜，進(jìn)而提高土地利用效率。

 

結(jié)語

發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、提高土地利用效率的重要方式，福州市在創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展上還存在適用產(chǎn)業(yè)覆蓋面低、政府企業(yè)利益博弈、相關(guān)規(guī)范規(guī)章限制、用地保障與市場規(guī)律考慮不足等問題，本文以問題為導(dǎo)向，借鑒國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗，從完善創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)門類體系、建立政府與企業(yè)利益協(xié)調(diào)機制、加強創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)控制、強化創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地保障、實施差異化地價管理等方面提出了福州市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃與管理策略，為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)建設(shè)提供參考。（作者：林兆樓 黃清明）