一、PPP模式為旅游業協調政企合作、平衡政企利益提供了新思路

依托于稀缺的自然或人文景觀的旅游景區是旅游業發展的物質基礎。在我國，該類景觀的所有權屬于國家，政府既是所有者，又是管理者。

 

因此，依托于國有旅游資源的旅游景區，大多由政府主導進行開發，我國政府對于社會資本投資旅游業一直持鼓勵的態度。2009年發布的《國務院關于加快發展旅游業的意見》即提出“鼓勵社會資本公平參與旅游業發展，鼓勵各種所有制企業依法投資旅游產業。”2012年6月，國家旅游局發布《關于鼓勵和引導民間資本投資旅游業的實施意見》，明確鼓勵民間資本經營和管理旅游景區、投資旅游基礎設施。2014年，國務院發布的《關于促進旅游業改革發展的若干意見》再次提出“推動旅游市場向社會資本全面開放”。

 

但是，上述政策并沒有具體闡述社會資本投資旅游景區項目的方式。社會資本投資大型旅游景區的整體開發與運營，一方面須與政府合作，另一方面必須面對旅游資源開發與旅游資源保護之間的張力，因此需要一個能夠協調政企合作關系、平衡企業營利與政府公益的合作模式。自2014年開始，中央政府開始在各個領域大力推廣政府與社會資本合作模式(簡稱PPP模式)。PPP模式也給民營企業參與旅游景區的開發提供了一種新的思路，因此，2015年國務院常務會議確定促進旅游投資和消費的政策措施，以打造穩增長調結構惠民生新支點，要求加大政府投入，調動社會力量，鼓勵采取PPP等模式投資建設和運營旅游項目。

 

二、PPP模式解決了旅游行業的融資難題

1.旅游業急需突破傳統的融資瓶頸。我國旅游業長期以來主要依賴于四種融資模式：一是政府投資，主要用于高等級公路、通訊等旅游基礎設施。但政府投資受預算限制，財力有限。二是銀行貸款，主要以景區、景點或項目作抵押，用于基礎設施建設、景點建設等方面。然而，銀行貸款對地區小項目的資信狀況不信任會導致其申請困難。三是資本經營，利用股票上市、資產重組等籌集資金。不過，中國證券市場發展的特殊環境，使旅游企業上市融資阻力重重，我國至今沒有出現諸如美國運通、迪斯尼等市值過千億的旅游集團企業，據有關部門數據，我國大型旅游公司排行榜首的中旅集團市值僅為152億。四是外商投資，利用稅收等優惠政策吸引外資投資旅游景點、娛樂設施等。外商投資具有偏景點輕基礎設施的特點，追求短期效應造成地區旅游業難以可持續發展。

 

資本規模決定一個產業發展的規模和速度。旅游業的實際情況是內源資金有限，融資渠道單一，投資單一，一般依靠國家專項基金、政府投資、企業貸款，而利用廣大社會資金，特別是國外大型銀團和項目投資公司的引進不足。傳統的融資方式難以滿足旅游智慧化建設與旅游產品結構轉型的巨額融資需求。融資瓶頸問題阻礙了旅游企業規模擴張及全國旅游產業的可持續發展。旅游資源開發建設的資金籌措問題能否有效解決，成為旅游業能否加速發展的關鍵環節。

 

2.民間資本持幣尋找旅游投資機會。據有關資料顯示，全國民間資本總量約為30多萬億元。若對該類巨大的社會資本加以引導利用，或將成為擴充旅游融資渠道，促進旅游業轉型升級的重要途徑。巨大的利益驅動促使地方政府想盡一切辦法、出臺多項政策扶持發展旅游業。旅游開發成為許多利益集團的戰略性投資，把對自然資源和文化資源的占有和開發作為投資重點，欲在旅游業快速發展的大好勢頭中分得一杯羹。然而，長期以來，社會資本對旅游項目投資卻受到諸多條件限制，PPP模式為社會資本進入旅游行業鋪墊道路。

 

三、PPP模式為旅游業發展帶來四大益處

對于旅游行業而言，PPP模式是新常態下發展我國旅游產業的動力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個景區項目管理概念，強調的是PPP項目對景區的全壽命周期運營管理，分為兩個“生命周期”，第一是匯聚社會資本的投資力量，為旅游景區建設和周邊基礎設施建設融資；第二是在提高景區旅游服務質量等軟件上發揮作用的階段，即項目運營管理階段。

 

旅游業尤其是景區引入PPP模式具有四方面的益處，第一能提高旅游項目的運作效率與收益水平；第二能降低風險以吸引更多的社會資本投資；第三，能引入競爭和監督機制實現旅游的可持續發展；第四，能有效緩解景區發展雙重性質的困擾。

 

目前全國景區中國有性質的占53.3%，國有就必須要考慮公益性，但要謀求發展，就必須具有商業性，這種雙重性長期以來成為困擾景區發展的一個瓶頸。采用PPP模式，可發揮政府政策支持和企業市場化運作的雙重優勢，基礎設施建設由政府主導，運營由企業主要負責，通過低成本解決景區運營費用問題，兼顧景區發展的公益性和商業性特征。

 

四、PPP模式在旅游業的成功案例及借鑒意義

在我國旅游業，PPP模式已經有相關的成功案例，如西安曲江文化產業投資公司所運作的“大明宮國家遺址公園”項目。

 

2007年作為西安城市建設、大遺址保護和改善民生的重點工程，曲江新區啟動了大明宮國家遺址公園招標工作。曲江新區管委會充分利用“曲江模式”中的金融平臺，以獨創的“曲江-PPP模式”進行大明宮項目開發建設，有效地解決了大明宮國家遺址公園項目因開發范圍廣、難度大、項目綜合性強、所需資金數額較大等問題，通過政府的財政支持與社會資本的有機結合，滿足了項目的資金需求，保障了這一大型民生工程的順利開發。

 

項目融資來源組成：項目前期政府部門投資400億元，主要用于非營利項目的開發建設。

 

針對大明宮國家遺址公園項目，由國家開發銀行與工商銀行西安市分行等金融機構組建銀行投資戰略聯盟，為大明宮項目周邊的改造建設投資100億元。

 

與香港中國海外發展有限公司（簡稱中海外公司）簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目戰略合作框架協議》，投資規模達200億元，項目相關配套基礎設施以及高檔住宅和商務中心等重大工程項目的投資建設達成合作意向。

 

與中國建筑股份有限公司簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目工程建設及城市資源運營合作框架議》，協議金額200億元。

 

與恒大地產集團西安有限公司簽訂《西安大明宮片區改造幵發項目戰略合作意向書》，恒大集團投資100億元參與大明宮周邊的城中村、棚戶區改造。

 

大明宮遺址區保護改造辦公室與建設銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協議。

 

大明宮遺址區保護改造辦公室與金地集團簽訂40億元戰略合作協議。

 

此外，曲江管委會以城市運營商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的開發模式，在大明宮遺址項目中，先建設完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉讓給實力較強的地產商，由地產商組織周邊環境的改造與開發建設，以提升公園周邊土地價值，為其他項目的開發建設籌集資金。

 

大明宮國家遺址公園PPP模式建設的經驗，對于PPP模式在旅游業運用具有一定的借鑒意義：

 

第一，大明宮國家遺址公園具有作為公共產品的社會效益，同時也具備了作為商品的經濟特性，屬于旅游行業典型的準經營性項目。

 

第二，大明宮國家遺址公園的開發建設資金以及前期的拆遷安置成本數額較大，單單依靠公園建成后的門票收入及租金收入難以滿足項目資金需求。而且，項目還包括遺址周邊區域的改造規劃，其在整體規劃范圍中所占比例較高。PPP模式的成功在于，在對遺址充分保護的前提下，盡可能地發揮遺址的突出價值，并以此改善遺址周邊環境，通過提升區域整體價值實現大明宮項目的增值。

 

第三，PPP模式是一個復雜系統，運作程序繁雜。建立政府與社會資本的合作關系、明確責任分工、共同分擔風險，是PPP項目成功的基礎。運用PPP模式需要妥善安排各參與方在項目中的權利和義務，要做好政府與社會資本方的責任劃分，重視政府在項目中的規劃作用，要制定詳細項目計劃，完善交易結構和項目管理機制。大明宮項目說明，在保證各參與方利益的情況下，科學設計交易結構，可以保障整個項目運作順利進行。

 

第四，組建一個能夠進行“全壽命周期管理”的專業項目管理機構，有效的監督和良好的管理結構，比如西安市政府牽頭的“西安曲江大明宮遺址保護改造委員會”，專門負責對項目的監管，社會資本與政府間進行協調，建立長效管理機制，值得借鑒。