文章(http://m.ymcpw.cn/kongjianguihua/)通過分析全域土地綜合整治的內涵及其與國土空間規劃的關系，梳理、總結了國土空間規劃體系中市縣、鄉鎮、村莊3個層級規劃中關于全域土地綜合整治的管控內容、重點及其上下傳導的銜接關系。

      一、全域土地綜合整治視角下國土空間規劃的應對策略
　　1 管控體系：各級國土空間規劃的應對
　　從陸續出臺的各級國土空間規劃編制技術規程來看，國土空間規劃通過目標、邊界和規則等方式向下逐級傳導，最終以村莊規劃為抓手，指導全域土地綜合整治。考慮到國家、省級國土空間規劃側重于體現規劃的戰略性與協調性，對土地綜合整治的管控要求更多體現在戰略和政策層面的引領上。因此，本文研究國土空間規劃體系中市縣 ① 、鄉鎮和村莊三級規劃中有關全域土地綜合整治的管控內容、重點及其上下傳導的銜接關系(圖1，表2)。

圖 1 不同層級國土空間規劃對全域土地綜合整治的管控要求示意圖

表 2 各級國土空間規劃對全域土地綜合整治的有關要求　

　　1.1 市縣層面
　　自然資源部發布的《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》提出，市級層面要“針對空間治理問題，明確土地整治與生態修復的目標、重點區域和重大工程”。因此，市縣級國土空間規劃有關全域土地綜合整治的管控內容主要為指標管控、規則管控及空間分區管控等，在具體的土地綜合整治中，市縣需要在全面梳理本行政區內耕地保護、生態保護及建設用地集約性特征與問題的基礎上，落實國家、省級有關戰略目標與要求，并結合行政區內的城鄉發展需求，建立涵蓋耕地保護與提升、生態保護與修復、建設用地集約利用等指標的管控體系，劃定片區并提出差異化的整治策略與指標管控要求。

　　1.2 鄉鎮層面
　　鄉鎮級國土空間規劃中有關全域土地綜合整治與生態修復的管控內容主要為落實市縣級國土空間規劃的目標與要求，分類制定鄉村地區的綜合整治重點工程，制定“山水林田湖草”系統治理和生態修復措施，劃定土地綜合整治的具體范圍和邊界。有條件的鄉鎮可進一步細化土地綜合整治的管控內容并建立、修復項目庫，落實項目的建設年限、規模、資金預算和來源等內容，直接指導全域土地綜合整治。

　　1.3 村莊層面
　　《實施要點》中明確提出全域土地綜合整治“涉及到的村莊必須科學編制村莊規劃”，“將整治任務、指標和布局要求落實到具體的地塊”。因此，村莊規劃是實施全域土地綜合整治的規劃依據，需要依據鄉鎮國土空間規劃劃定的整治單元，結合整治目標任務，進一步明確整治區域地塊的規劃用途，確定各類整治工程的規模、布局、時序及建設內容。

　　二、村莊規劃：“三管控一引導”
　　村莊規劃作為城鎮開發邊界以外鄉村地區的詳細規劃，是全域土地綜合整治實施方案編制的規劃依據。全域土地綜合整治試點地區應同步編制村莊規劃與全域土地綜合整治實施方案，實現二者相互銜接。具體到村莊規劃編制內容中，有關全域土地綜合整治的管控與引導要求應包含“三管控一引導”。

　　2.1 指標管控：明確分類整治目標
　　村莊規劃中須明確提出未來進行全域土地綜合整治的農用地、建設用地的整治力度和生態保護修復的目標。一方面，落實上級規劃傳導要求中有關永久基本農田規模、耕地保有量、建設用地減量化規模、生態保護紅線規模等指標;另一方面，有條件的地區還可細化提出整治區域內補充耕地數量、村莊建設用地與工礦廢棄地整治規模及生態管控區規模等指標。

　　2.2 邊界管控：分類劃定整治地塊
　　全域土地綜合整治有利于將村莊規劃中有關鄉村地區生態、農業和建設等空間布局優化的藍圖變成現實。因此，在村莊規劃編制過程中，應結合全域土地綜合整治工作的政策要求進一步優化空間布局方面的規劃內容。

　　(1)生態空間。
　　在生態保護修復工作方面，村莊規劃應在落實上級規劃確定的生態保護紅線和其他生態管控區的基礎上，深化、細化各類生態用地。有條件的地區還可進一步對村域的生態功能進行評價，明確核心生態保護區、一般生態保護區、重點生態修復區和一般生態修復區，指導后續的生態保護與修復工作。

　　(2)農業空間。
　　在農用地整理工作方面，村莊規劃應明確村域范圍內的耕地布局，落實永久基本農田保護區范圍。有條件的地區可進一步結合耕地質量等級調查數據，對現狀耕地質量進行評價與分析，并結合村莊產業空間布局，劃定不同的農用地整治區域，指導后續綜合整治方案的制定，制定具體的灌排體系、田塊整理及土壤肥力提升措施。

　　(3)建設空間。
　　在建設空間整理工作方面，村莊規劃首先應深入分析現狀建設用地整治的潛力，準確劃定村莊建設控制區范圍，從而明確建設用地整理的具體斑塊;其次應結合自然村莊的分類與布局，梳理閑置空間，合理安排各類配套設施建設，提升公共空間品質，提高建設用地的使用效益。

　　2.3 名錄管控：建立整治項目清單
       在指標和邊界管控的基礎上，村莊規劃中還可進一步明確整治項目的分類管控目錄，包含整治項目類型、范圍、目標、規模及措施，有條件的地區也可進一步明確具體的整治時序、工程項目、資金估算及投資來源等，從而實現其與全域土地綜合整治實施方案編制的無縫銜接。

　　2.4 時序引導：制定實施時序計劃
      全域土地綜合整治是面向土地整理、生態修復的工程，是一項短期的工程，原則上實施期不超過3年 ② 。而村莊規劃作為國土空間規劃中鄉村地區的詳細規劃，既包含對鄉村近期(通常為3～5年)建設的實施內容，也包含對鄉村遠期(通常為 15 ～ 20 年 ) 建設的謀劃與管控。考慮到近期與遠期工作的銜接，村莊規劃中應制定相應的實施時序計劃，明確近、遠期工作重點，有條件的地區還可制定年度實施計劃，從而更加精準地指導全域土地綜合整治實施方案的編制。（作者：閭海  張飛）