EOD模式是將生態(tài)環(huán)境治理、片區(qū)開發(fā)建設(shè)運營、資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為一個整體系統(tǒng)考慮，并配套財政規(guī)劃、土地供應(yīng)、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)政策等條件，引導(dǎo)片區(qū)的環(huán)境治理、開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境提升和區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。將EOD模式引入海洋環(huán)境綜合治理，可破解海洋環(huán)境綜合治理的資金不足、效率不高等問題，充分發(fā)揮“有為政府、有效市場”的雙重作用，提升環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的水平，打通“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”的雙向路徑。

一、規(guī)劃策劃引領(lǐng)，明確綠色低碳開發(fā)體系

我國海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理的內(nèi)容，主要集中在自然環(huán)境景觀和生態(tài)系統(tǒng)健康兩個主要方面。環(huán)境景觀方面的主要問題，如海岸侵蝕、海堤破壞、養(yǎng)殖圈圍、海洋淤積、動力減弱、污水排海等，可采用退圍還海還灘、岸線岸灘修復(fù)、排污口截污納管、養(yǎng)殖污水處理、污染底泥清淤等手段，改善近岸海域環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)系統(tǒng)健康方面，如濕地退化、海堤硬化、生物入侵等主要問題，可采用生境修復(fù)、外來入侵物種防治、生態(tài)災(zāi)害防治、海堤生態(tài)化建設(shè)、防護(hù)林體系建設(shè)等方式，促進(jìn)海洋生物資源恢復(fù)，提升海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整性和功能穩(wěn)定性，提高抵御海洋生態(tài)災(zāi)害的能力。海洋環(huán)境綜合治理的一般內(nèi)容見表1。

表1　海洋環(huán)境綜合治理主要內(nèi)容

海洋綜合開發(fā)利用規(guī)劃設(shè)計，包括生態(tài)環(huán)境評估、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地資源和海域空間資源利用等內(nèi)容。要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展需求和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，結(jié)合國家海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見，確定片區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向。

在傳統(tǒng)漁業(yè)領(lǐng)域，可重點發(fā)展海洋牧場、休閑漁業(yè)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、水產(chǎn)種苗及水產(chǎn)品精深加工，大力發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)產(chǎn)業(yè)園；在新興海洋產(chǎn)業(yè)，可重點發(fā)展面向深遠(yuǎn)海能源和資源開發(fā)的海洋裝備制造業(yè)，如海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)園、加工物流園區(qū)；積極布局海洋藥物和生物制品產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)入具有核心技術(shù)研發(fā)優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長”企業(yè)，提升臨海產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)業(yè)帶動能力。此外，可根據(jù)城市自然稟賦條件，發(fā)展郵輪、帆船、游艇等旅游業(yè)；在海洋文化領(lǐng)域，挖掘具有地域特色的海洋文化，發(fā)展研學(xué)、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)。

二、引入社會資本，明晰價值轉(zhuǎn)換機制

在前期明確開發(fā)運營模式、收益結(jié)構(gòu)和退出機制后，后期要進(jìn)一步建立生態(tài)價值轉(zhuǎn)換經(jīng)濟效益的長效反哺機制。一是聚焦生態(tài)環(huán)境營造，開展生態(tài)環(huán)境治理和景觀提升，提高區(qū)域的土地價值水平；二是推動區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施滾動建設(shè)，獲取片區(qū)增量稅收獎勵；三是開展招商引資，導(dǎo)入綠色低碳產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)二級、三級聯(lián)動開發(fā)，促使當(dāng)?shù)厝丝凇⑸鐣徒?jīng)濟協(xié)同發(fā)展；四是將片區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等ABS資產(chǎn)證券化，可發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品，實現(xiàn)資金回籠再投資。

鑒于EOD項目政企合作的獨特性，要避免形成政府隱性負(fù)債，清晰項目的政策法律邊界、生態(tài)紅線要求、財政承受能力、地區(qū)資源稟賦，創(chuàng)造優(yōu)越的營商環(huán)境、提高公信力和政策的延續(xù)性。

三、創(chuàng)新項目開發(fā)模式，做好投融資平衡分析

EOD模式偏向于“生態(tài)環(huán)境治理+片區(qū)綜合開發(fā)”的方式，適宜采用“政府牽頭、市場運作、多主體運營”的合作模式，可針對項目包的不同類型，探索采用PPP、ABO、EPC+F、BOT、TOT等多種不同的組合形式。

當(dāng)?shù)卣蛇x擇具有投建營一體化和融資信用良好的主體單位，合作或授權(quán)成立合資公司，承擔(dān)整個片區(qū)的項目開發(fā)、實施以及運營工作，按照“策劃引領(lǐng)、滾動開發(fā)、嚴(yán)控風(fēng)險、合作共贏”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，推動項目合法合規(guī)、有序?qū)嵤?/p>

EOD模式的廣義收益來源，主要包括國家財政支持資金、績效付費資金、政府購買服務(wù)、土地指標(biāo)交易、特許經(jīng)營權(quán)收益、資源對價收益等類型，典型EOD開發(fā)項目主要受益和回款來源見表2。

表2　EOD開發(fā)收益和回款主要來源

EOD模式要做好投、融、建、管、退環(huán)節(jié)全過程的投資評價，開展投資收益率、現(xiàn)金流量分析等主要財務(wù)指標(biāo)測算，確保滿足投資評價標(biāo)準(zhǔn)，并積極與國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行溝通，開展項目可融性評價，利用國家綠色金融支持政策，降低項目融資成本，探索碳排放指標(biāo)、排污權(quán)、水權(quán)交易模式，提高投資收益率。

根據(jù)政府、平臺公司以及央企參與類似EOD項目的主要經(jīng)驗，政府一般會授權(quán)一個法定的實施主體，采用公開招標(biāo)或競爭性磋商的方式，聯(lián)合社會資本方共同成立合資公司，按照生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、資產(chǎn)運營、統(tǒng)一規(guī)劃、分期實施的思路，開展項目前期策劃，通過生態(tài)環(huán)境治理實現(xiàn)片區(qū)價值提升，創(chuàng)造宜居環(huán)境，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和地方經(jīng)濟發(fā)展，期間也可策劃包裝多個子項目，積極申請政府轉(zhuǎn)移支付、專項債、稅收政策等多渠道資金來源，打通資金回流路徑，反哺前期的生態(tài)建設(shè)投入成本，典型實施路徑見圖2。

圖2　海洋EOD項目商業(yè)模式實施路徑

四、合理策劃項目，優(yōu)選參與市場主體

近五年來，在國家海洋生態(tài)環(huán)境相關(guān)政策的引導(dǎo)下，地方政府、投資平臺公司聯(lián)動重點央企，積極開展海灣、海島和生態(tài)海岸帶的環(huán)境治理和綜合開發(fā)，如青島靈山灣、浙江梅山島、深圳大鵬灣、廈門海岸帶等，在圍繞政策研究、模式創(chuàng)新和體制機制方面，不斷探索環(huán)境治理和綠色開發(fā)的協(xié)同發(fā)展路徑。從EOD模式的實踐經(jīng)驗來看，一個成功的項目要有相對清晰的邊界，投資規(guī)模多在10～50億左右，開發(fā)合作周期約10～15年，前期資金來源主要包括政府預(yù)算資金、專項債資金、社會資本投入等方面，投資收益則來源于招商引資獎勵、資產(chǎn)運營收益、片區(qū)政府基金收入和增量稅收返還等，資金全過程封閉運行。參與EOD項目的各方主體，應(yīng)具有較強的信用和履約能力，資金實力雄厚，可開展規(guī)劃策劃、產(chǎn)業(yè)研究、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資產(chǎn)運營等方面全產(chǎn)業(yè)鏈價值創(chuàng)造。根據(jù)項目包的投資屬性不同，采用“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、自投自建”的差異化方式，既滿足了政府績效考核指標(biāo)的要求，又保障了各個投資主體的合理收益。

結(jié)語

按照區(qū)域綠色低碳的發(fā)展要求，EOD模式在推動海洋生態(tài)文明建設(shè)方面，可結(jié)合城市有機更新，實現(xiàn)騰籠換鳥、產(chǎn)業(yè)升級，引導(dǎo)社會資本參與海洋綜合治理與開發(fā)的積極性，減少政府連續(xù)性資金支出壓力，探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化路徑。隨著國家相關(guān)政策的陸續(xù)出臺，生態(tài)金融產(chǎn)品日益豐富，EOD模式將會在國家藍(lán)色海灣、生態(tài)和美海島、生態(tài)海岸帶等諸多海洋經(jīng)濟領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。(作者：劉林，代曉松，張永強)