2023年11月3日，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函[2023]115號，以下簡稱新機制）的通知，標志著業界期待已久的政府和社會資本合作（PPP）新機制正式落地。學習領會并利用好新機制，破解生態環境治理項目投融資難題，是落實中央提出的“要把綠水青山變成金山銀山”治國理念的必然要求和現實途徑。

關于政府和社會資本合作新機制的十個“新”

充分發揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平，確保規范發展、陽光運行，是新機制提出來的總體要求。

新機制以嚴防新增地方政府隱性債務為核心，以特許經營為抓手，以經營性項目為重點，以最大程度鼓勵民營企業參與PPP項目為優先，明確了十個“新”：

（一）明確“新”聚焦，即聚焦使用者付費項目

新機制與已經停止執行的2015年5月印發的《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）（以下簡稱舊機制），具有根本性的區別：

一是新機制堅持“四個一”：一嚴防、一前提、一同仁、一支持。即政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；

二是新機制堅持政府付費“一只能，二不能”：只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。

三是新機制堅持政府付費“三不得、兩使用”：不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。

（二）明確“新”模式，即全部采取特許經營模式

新機制明確要求，PPP應全部采取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實施方式。

（三）明確“新”領域，即合理把握重點領域

PPP應限定于有經營性收益的項目，主要包括七大類：“鐵公機”等交通項目、物流項目、市政項目、生態環境項目、社會項目、新型基礎設施項目以及其他項目如城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。

（四）明確“新”優先，即優先選擇民營企業參與

要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與PPP新建（含改擴建）項目，包括四大類：

一是“一高一弱”項目：市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；

二是“一系一強”項目：關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；

三是“一少一強”項目：少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。   

四是其他項目可積極鼓勵民營企業參與。

（五）明確“新”管理，即明確管理責任分工

由國家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。各職能部門依法依規落實。

（六）明確“新”機制，即穩妥推進新機制實施

明確2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實施的政府和社會資本合作項目，均應按照本指導意見規定的新機制執行，不再執行舊機制。

（七）明確“新”規范，即規范推進建設實施

包括嚴格審核特許經營方案、公平選擇特許經營者、規范簽訂特許經營協議、格履行投資管理程序以及做好項目建設實施管理等。

（八）明確“新”監管，即切實加強運營監管

包括定期開展項目運營評價、懲戒違法違規和失信行為、規范開展特許經營協議變更和項目移交等工作以及建立常態化信息披露機制。

（九）明確“新”保障，即加大政策保障力度

包括加強組織實施、做好要素保障和融資支持以及支持創新項目實施方式。

（十）明確“新”賽道，助力中國經濟新騰飛

通過聚焦新項目、采取投融資新模式、把握重點投資新領域、激活民營投資新優先，實行新管理、實施新機制、推行新規范、進行新監管以及落實新保障，新機制必將助力中國發展闖出新賽道、助力中國經濟新騰飛！

關于政府和社會資本合作新舊機制、EOD模式及其關系 

（一）新舊機制對比

新舊機制不同之處主要體現在以下幾個方面：

1.關于政府債務。（1）舊機制：強調著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。（2）新機制：強調充分發揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。

2.關于投融資模式。（1）舊機制：強調在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。（2）新機制：強調政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實施方式，并且，特許經營期限最高可以達到40年。

3.關于民營企業。（1）舊機制：強調鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力。

（2）新機制：強調要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作項目，并提出由民營企業獨資或控股、民營企業股權占比原則上不低于35%以及應積極創造條件、支持民營企業參與等的項目清單。

4.關于領域范圍。（1）舊機制：強調在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。（2）新機制：主要包括“鐵公機”交通項目、物流項目、市政項目、生態環境項目、社會項目、新型基礎設施項目以及其他項目7大類，沒有再提及醫療、衛生、教育、文化等公共服務領域項目。

（二）關于PPP項目新機制與EOD項目模式

1. EOD項目模式介紹。生態環境導向的開發模式（co-environment-oriented Development，簡稱EOD模式），是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性較差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的成果經濟化，是一種創新性的項目組織實施方式。

2016年《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》提出“探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式”， 2021年10月《國務院辦公廳印發關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》提出“社會資本可采取‘生態保護修復+產業導入’方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業”，期間十余個政策文件都提出了支持EOD項目發展。2021年、2022年生態環境部先后確定了94個項目開展EOD模式試點，按照“成熟一個、申報一個”的原則，EOD項目進入常規性申報階段。

2. PPP項目新機制與EOD項目模式的關系。（1）部分重合的關系。前者投資項目是囊括七大類的項目，后者僅為前者的第四類——城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目板塊。（2）在生態保護和環境治理項目層面，前者強調“聚焦使用者付費”；后者強調生態環境項目與產業項目肥瘦搭配資源平衡，不需要使用者付費。（3）兩者均不新增地方財政未來支出責任，前著是通過使用者付費經營項目，而后者是通過公益性較強、收益性較差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業進行有效融合、實現投入和收益自身平衡。

生態環境治理項目投融資面臨的困境和機遇 

受2019年底以來三年“新冠”疫情，以及國際國內復雜形勢和經濟下行壓力影響，我國以生態保護和環境治理為基礎的生態環境治理項目投融資和建設也面臨前所未有的困難和挑戰，同時，在以習近平新時代中國特色社會主義思想指導下的中國式現代化不斷推進，生態環境治理項目建設也迎來了發展的春天。

（一）面臨困境

1.地方政府的觀望態度。由于受到化債壓力以及中央嚴防地方隱形債務紅線的雙重壓力，地方政府對生態環境治理項目投資積極性不高、意愿不強，盡管有EOD投融資等模式，但真正形成投資不多，觀望氣氛濃厚。

2.合規的疑慮。由于EOD投融資等模式真正落地的項目少，而一般債、專項債以及中央補助資金并不多，一些地方政府在探索生態環境治理項目中實施投融資模式創新，如“投資人+EPC+O”以及“環境治理+片區開發”等也受到一些質疑聲音，引發合規擔憂。因此，一些地方政府和投資主體對此也顧慮重重。

3.市場信心的不足。由于三年疫情以及國際國內經濟下行影響，市場主體對未來經濟預期普遍下降、市場信心的不足。

（二）發展機遇

1.中央財政貨幣金融等工具推動和發力。隨著利率不斷下調以及萬億中央補助下達和2.7萬億地方債券發行，各項財政貨幣金融等工具發力，推動經濟面好轉，生態環境治理項目投融資和建設的春天即將來臨。

2.政策的落定和支持。隨著市場期待已久的政府和社會資本合作（PPP）新機制政策靴子落地，一大批垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目以及污水處理項目、污水管網項目等生態環境治理項目建設將加快推進。

3.市場的回暖跡象明顯。2023年前三季度，中國經濟頂住了來自國外的風險挑戰和國內多重因素交織疊加帶來的下行壓力，經濟運行總體上呈現持續恢復向好態勢。前三季度我國國內生產總值（GDP）為913027億元，同比增長5.2%。社會消費品零售總額達34.2萬億元，同比增長6.8%。工業生產繼續恢復。前三季度，全國規模以上工業增加值同比增長4.0%，比上半年加快0.2個百分點。中國經濟回升加速、發展向好，為不穩定的世界經濟提供了可貴的穩定性，也讓業界看到廣闊發展前景。

關于生態環境治理項目投融資選擇

為持續推進生態環境保護，推動美麗中國建設，破解生態環境治理項目投融資困境，應積極利用各類政策工具因地制宜、因項施策，推進生態環境治理項目建設。

（一）不折不扣落實新機制

對城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報項目，應該最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，不再允許地方政府（或其平臺公司）全額投資，全部采取PPP方式，嚴格按照特許經營模式，在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關系，嚴防新增地方政府隱性債務。

（二）推廣EOD投融資方式

除了上述特許經營項目模式，其他的生態環境治理項目采取推動公益性較強、收益性較差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合的EOD投融資方式，包括“投資人+EPC+O”、 “流域治理+片區開發”等具體方式：

1.投資人+EPC+O方式。在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限、但項目實施緊迫的區域，鼓勵EOD模式采用投資設計采購施工運營總承包即“投資人+EPC+O”方式實施項目。

2.流域治理+片區開發方式。在政府財政支出額度超過財政部規定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區域，鼓勵EOD模式采用“流域治理+片區開發”方式實施項目。

（三）政策推動地方政府以資源換環境

EOD模式本質上是推動公益性較強、收益性較差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的成果經濟化，因此，應出臺相關政策，鼓勵地方政府積極利用相對較高收益的資源推動生態環境治理項目建設。（作者：徐永前  李冠龍）