本文通過分析開發(fā)區(qū)在新時代的功能定位和發(fā)展方向，指出經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)這兩類開發(fā)區(qū)在明確功能定位方面的主要問題，并提出相應(yīng)對策建議，以期為相關(guān)審計實踐提供參考。

開發(fā)區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)定位方面存在的問題

開發(fā)區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)定位方面存在的問題受資源稟賦、區(qū)位因素、經(jīng)濟基礎(chǔ)、發(fā)展路徑等影響，許多開發(fā)區(qū)的功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展一定程度上偏離了國家政策設(shè)定的目標(biāo)和路徑，與新發(fā)展階段的要求還有一定差距，具體表現(xiàn)為三個方面。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面

一是轉(zhuǎn)型升級不及時，低附加值產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位。一些地區(qū)的開發(fā)區(qū)，特別是中西部地區(qū)三、四線城市的高新區(qū)由于缺乏科技創(chuàng)新人才、機構(gòu)、技術(shù)等方面的積累，加之長期以來追求投資高、規(guī)模大、見效快的大企業(yè)和大項目形成的路徑依賴，園區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)特征并不明顯。有統(tǒng)計顯示，橡膠化工、冶金、造紙、紡織、食品加工等傳統(tǒng)制造業(yè)廣泛分布于各地的國家級高新區(qū)中，其主營業(yè)務(wù)收入往往超過園區(qū)的創(chuàng)新型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在一些設(shè)立時間較長的高新區(qū)中，加工貿(mào)易、土木工程建筑業(yè)、房屋建筑、農(nóng)副食品加工業(yè)等在主營業(yè)務(wù)收入中占據(jù)了較大比例。如東北地區(qū)以信息技術(shù)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的某國家級高新區(qū)，傳統(tǒng)加工貿(mào)易占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的77.4%，附加率不到5%；個別地區(qū)的開發(fā)區(qū)甚至違規(guī)引入“兩高”項目。

二是鄰近開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和無序競爭。伴隨著產(chǎn)業(yè)集聚出現(xiàn)的開發(fā)區(qū)間產(chǎn)業(yè)趨同屬于正常現(xiàn)象，但同一地區(qū)相鄰的多個開發(fā)區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于雷同，則容易導(dǎo)致無序競爭。現(xiàn)實中，地理位置相鄰的地區(qū)因資源、環(huán)境等因素相似，往往傾向于選擇同樣的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。如位于北部灣的若干開發(fā)區(qū)（含省級開發(fā)區(qū)）都將石化、有色金屬、港口物流、食品加工作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象明顯。此外，一些開發(fā)區(qū)（省級開發(fā)區(qū)居多）還會通過降低環(huán)保和投資規(guī)模要求、放松監(jiān)管等方式來吸引企業(yè)入駐。如華東地區(qū)某省某地5個開發(fā)區(qū)均選擇裝備制造、農(nóng)副食品加工作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，其中一開發(fā)區(qū)為引進企業(yè)，在被實施涉水項目限批期間，仍強力推動6個涉水項目通過環(huán)評審批，被中央環(huán)保督察組通報。

三是引進企業(yè)與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不符，難以形成產(chǎn)業(yè)集聚。一些開發(fā)區(qū)缺乏對引進項目的統(tǒng)籌規(guī)劃，引入的項目類型復(fù)雜，無法與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)匹配形成產(chǎn)業(yè)集群。如東北地區(qū)某省某個以電子信息、裝備制造為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)區(qū)，區(qū)內(nèi)126 家企業(yè)中與產(chǎn)業(yè)定位相關(guān)的不足?30%，食品加工、木業(yè)、家具、制藥等企業(yè)占比70%以上；南方某省某高新區(qū)入園的 481 家企業(yè)中符合產(chǎn)業(yè)定位的企業(yè)僅占比2.5%。

四是缺乏上下游或配套產(chǎn)業(yè)，無法形成完整產(chǎn)業(yè)鏈。一些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的開發(fā)區(qū)在引入行業(yè)龍頭企業(yè)時，由于缺少產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)，往往會成為該企業(yè)的裝配加工基地，無法帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。如某省某電子信息產(chǎn)業(yè)基地在引進光電顯示、存儲類整機生產(chǎn)行業(yè)的知名企業(yè)后，需要到廣東、湖南、山東、浙江等地進行大部分零部件的配套，不僅增加了企業(yè)的經(jīng)營成本，還增加了生產(chǎn)的不確定性，更不利于產(chǎn)業(yè)鏈的培育。

五是盲目跟風(fēng)求新，造成較大損失浪費。一些開發(fā)區(qū)對技術(shù)研發(fā)、科學(xué)創(chuàng)新的規(guī)律認(rèn)識不足，在發(fā)展上存在急功近利的心態(tài)，在國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)支持政策出臺后，未對該領(lǐng)域深入研究就盲目引進看似技術(shù)高端的項目，造成土地和資金的損失浪費，甚至國有資產(chǎn)流失。

（二）功能布局方面

一是“有產(chǎn)無城”，城市功能建設(shè)與生產(chǎn)功能不配套。多數(shù)開發(fā)區(qū)最初設(shè)立在遠離主城區(qū)的市郊，規(guī)劃以工業(yè)用地為主，對城市功能的考慮不夠完善。如華東某市某高新區(qū)的開發(fā)與城區(qū)規(guī)劃建設(shè)較為脫節(jié)，盡管目前在科學(xué)裝置建設(shè)和科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面已經(jīng)取得了較大成就，但該區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)空間結(jié)構(gòu)松散，城區(qū)建設(shè)品質(zhì)不佳，職住分離現(xiàn)象嚴(yán)重，城市社區(qū)建設(shè)也相對滯后。此外，由于規(guī)劃前瞻性不夠，不少國家級經(jīng)開區(qū)在發(fā)展成為現(xiàn)代化的城市或者城區(qū)后，面臨無地可供的窘境，限制了區(qū)內(nèi)教育、商業(yè)配套的發(fā)展空間。

二是“有城無產(chǎn)”，以開發(fā)區(qū)建設(shè)之名進行房地產(chǎn)過度開發(fā)。過去一段時期，一些地區(qū)追求面積擴張型城鎮(zhèn)化帶來的土地財政收益，無視開發(fā)區(qū)本身的生產(chǎn)功能定位，熱衷于搞開發(fā)區(qū)擴區(qū)和新區(qū)建設(shè)，而缺乏足夠的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和配套設(shè)施，導(dǎo)致一些開發(fā)區(qū)內(nèi)出現(xiàn)大量空置商品房和寫字樓，陷入就業(yè)、經(jīng)濟總量雙低的困境，反而阻礙了產(chǎn)業(yè)集聚。近年來，隨著?“房住不炒”理念的深入落實，以及房地產(chǎn)市場顯露下行態(tài)勢，此類現(xiàn)象得到了一定遏制，但未從根本上得到解決。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境方面

一是開發(fā)區(qū)管理主體職能定位不清，與行政區(qū)的關(guān)系未理順，部分社會管理與公共服務(wù)出現(xiàn)缺位。各地對開發(fā)區(qū)承擔(dān)社會管理、公共服務(wù)等職能的規(guī)定差異較大，許多開發(fā)區(qū)的相關(guān)職能權(quán)限來自上級政府的授權(quán)，在實際執(zhí)行過程中會出現(xiàn)授權(quán)無法覆蓋的區(qū)域或事項，導(dǎo)致社會管理與公共服務(wù)的空白地帶。如西部某省某高新區(qū)管委會未被授予教育管理相關(guān)權(quán)限，教育服務(wù)區(qū)域也未實現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域的全覆蓋，一度出現(xiàn)區(qū)內(nèi)上百名學(xué)齡兒童無法入學(xué)的問題。還有一些地區(qū)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)、托管區(qū)之間審批、監(jiān)管、執(zhí)法等權(quán)限相互交叉，造成了“兩頭都管又兩頭都不管”的現(xiàn)象。

二是政務(wù)服務(wù)能力不足，無法完全承接下放的事權(quán)。在面對優(yōu)化營商環(huán)境的新要求時，一些開發(fā)區(qū)的政務(wù)服務(wù)軟硬件都呈現(xiàn)出不足。如一些地區(qū)的開發(fā)區(qū)因在土地落實、項目申報、政策咨詢、跟蹤服務(wù)等方面跟進不及時，造成土地出讓后長期未開發(fā)、集中簽約項目未落地、重點項目未完成等問題；一些開發(fā)區(qū)的政務(wù)服務(wù)中心、網(wǎng)上公共服務(wù)平臺等硬件建設(shè)較為滯后。還有一些自貿(mào)試驗區(qū)在承接省級政府下放的權(quán)責(zé)事項和經(jīng)濟社會管理權(quán)限時，出現(xiàn)了無法順利承接的現(xiàn)象。如東部某省自貿(mào)試驗區(qū)的幾個片區(qū)未能順利承接13項下放的省級事權(quán)；某片區(qū)在承接167項省級經(jīng)濟社會管理權(quán)限后，事中、事后監(jiān)管不到位。?

此外，各地開發(fā)區(qū)還存在產(chǎn)業(yè)扶持基金管理粗放、對外投資不規(guī)范、所屬投融資平臺存在系統(tǒng)性風(fēng)險等問題。

推動開發(fā)區(qū)科學(xué)把握功能定位的對策

開發(fā)區(qū)在功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面出現(xiàn)問題，除了管理者對開發(fā)區(qū)功能定位和發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不足、對開發(fā)區(qū)的建設(shè)缺乏長期規(guī)劃等原因外，還疊加了發(fā)展路徑和體制機制等影響因素。因此，可以考慮從優(yōu)化開發(fā)區(qū)布局、完善體制機制建設(shè)、加強統(tǒng)籌規(guī)劃等方面來推動解決問題。

（一）優(yōu)化各類開發(fā)區(qū)布局配置，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，鼓勵特色發(fā)展、錯位發(fā)展

在經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)復(fù)制推廣自貿(mào)試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)等試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將同一地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似的經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)進行整合，并對整合后的區(qū)域進行甄別：把對外開放、深化改革、現(xiàn)代制造業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)鏈完備的地區(qū)打造為自貿(mào)試驗區(qū)的升級版，圍繞“三個創(chuàng)新、兩個提升”的要求，著力提升現(xiàn)代制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢，以及制度創(chuàng)新優(yōu)勢，進一步擴大對外開放，建設(shè)新型工業(yè)化發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的集聚區(qū)、開放型經(jīng)濟和體制創(chuàng)新的先行區(qū)；把科技研發(fā)、自主創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面優(yōu)勢顯著的區(qū)域建設(shè)為自主創(chuàng)新示范區(qū)的升級版，圍繞“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展示范區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”定位，打造科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新、科技型企業(yè)孵化、聚集國際創(chuàng)新資源、深度融合國際高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價值鏈的國際創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)高地。

對已經(jīng)發(fā)展為城市產(chǎn)業(yè)新區(qū)的經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)，可以賦予相應(yīng)的行政職能和權(quán)限，進一步完善其生活、商務(wù)、辦公等城市功能建設(shè)，作為城市新的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和新型城市化的樣板區(qū)；對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、開發(fā)績效低下、土地節(jié)約集約利用水平較低的開發(fā)區(qū)則回歸地方管理，由地方政府在國土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中對園區(qū)的空間、產(chǎn)業(yè)等資源統(tǒng)一優(yōu)化配置。

（二）健全體制機制，進一步明確開發(fā)區(qū)管理主體的職能定位，優(yōu)化營商環(huán)境，提升開發(fā)區(qū)的政務(wù)服務(wù)水平和質(zhì)量

完善開發(fā)區(qū)相關(guān)的行政立法和地方立法，為經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)，以及自貿(mào)試驗區(qū)等新型開發(fā)區(qū)的設(shè)立管理提供更加完備的法律保障。根據(jù)實際情況明確開發(fā)區(qū)管理主體的職責(zé)范圍和管理事項，并強化制度銜接和保障。加強開發(fā)區(qū)園區(qū)政務(wù)服務(wù)的軟硬件建設(shè)，完善?“一網(wǎng)通辦”、政務(wù)服務(wù)中心等線上線下服務(wù)設(shè)施，進一步完善項目過程跟進管理機制，可考慮適時在考核體系中加入營商環(huán)境相關(guān)指標(biāo)。在自貿(mào)試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)試點中加強各部門各地區(qū)協(xié)調(diào)，對試驗片區(qū)進行分類指導(dǎo)。

（三）加強統(tǒng)籌規(guī)劃，提升開發(fā)區(qū)規(guī)劃與地方相關(guān)規(guī)劃的銜接性和融合度，推動產(chǎn)業(yè)鏈形成和產(chǎn)城融合

在制定開發(fā)區(qū)規(guī)劃時，可統(tǒng)籌考慮整個地區(qū)的資源稟賦、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等，結(jié)合地區(qū)的主體功能區(qū)定位、國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等來確定產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展方向，通過引入重點企業(yè)帶動地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。同時，需立足長遠考慮開發(fā)區(qū)與所在城市的關(guān)系，為未來轉(zhuǎn)型預(yù)留空間，適度配置生活居住、商業(yè)辦公、教育醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的城市服務(wù)功能和公共配套設(shè)施等。在嚴(yán)格按照規(guī)劃開展建設(shè)的同時，適時根據(jù)實際情況調(diào)整規(guī)劃編制，從而確保資源配置的高效和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的靈活性。(作者：劉金昊)