中央預算內投資基建項目整體呈現項目多、規模大、任務重、時間緊的態勢。為全力打好“十四五”項目落地攻堅戰，本文以國家大力推廣工程總承包（Engineering Procurement Construction，EPC）模式為大背景，重點介紹了EPC模式的概念、較傳統發包方式的優勢以及國家政策支撐，探索中央投資內基建項目應用該模式的組織方式及實施過程，總結應用EPC發包模式的管理實施要點。
一、推行EPC模式的政策背景
近年來,國家從政策層面大力推進EPC模式發展應用。2016年5月,住房和城鄉建設部發布了《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》,作為推動全國工程總承包發展的一個里程碑。此后,全國各地區也陸續頒布了有關工程總承包的具體管理規定和實操導則,對工程總承包的實施流程進行了規范。2019年4月,國家重新修改并公布了《建筑法》,全面倡導對建設工程實施總承包,在法律層面為EPC總承包管理模式在中國建筑市場上的推廣提供了具體法律依據。當前,國際招標項目大多采用EPC模式,大批央企在“走出去”過程中積累了大量成熟經驗,建設成果得到了國際認可,推廣應用EPC工程總承包建設模式時機已經成熟,國內也有一大批項目采用了該建設模式,總體效益明顯。有條件的項目甚至已經將物業管理、項目報建等內容納入總承包范圍，實行“EPC+”工程總承包模式。
二、EPC 發包模式及參建各方職責
2.1 主流 EPC 發包模式
（1）施工圖設計階段的承包。由建設單位組織完成項目審批、方案設計和初步設計之后,編寫技術規格書,再經過招投標或者競爭性談判選定項目總承包單位,組織開展施工圖設計、物資材料采購和工程施工。這種模式可控性強,最適合于中央預算內投資項目。對建設質量要求高、完成時限緊的建設項目,可以采取“同價選優”的方式組織工程發包,由投標單位按照招標控制價進行報價,并在優化技術規格書、提高項目質量品質、縮減建設工期等方面進行競爭,擇優選取總承包單位。
（2）初步設計階段總承包。由建設單位在完成項目審批、方案設計工作后,明確工程建設內容和技術要求,通過招投標或者競爭性談判選取工程總承包單位,由總承包單位在投標時提報深化方案設計方案和技術規格書,中標后，組織初步設計、施工圖設計、設備材料采購和工程施工。方案設計比較成熟或者技術簡單的項目可以取消初步設計,直接組織施工圖設計。
（3）方案設計階段總承包。由建設單位在完成項目審批后,明確工程總體目標和總體要求,通過招投標或者競爭性談判選取工程總承包單位,由總承包單位在投標時提報方案設計和深化技術要求，中標后組織初步設計、施工圖設計、設備材料采購和工程施工。技術簡單的項目可以取消初步設計,直接組織施工圖設計。
2.2 EPC 模式參建方職責任務
實行EPC發包方式的中央預算內投資基建項目,參建單位職責任務分別如下:①建設單位，負責選取勘察設計機構,組織項目前期論證、立項審批、初步勘察和初步設計,負責建設及征地手續辦理,與總承包企業簽訂合同,組織施工圖強制性標準審查和功能適用性審查,安排人員參與項目部工程管理,組織初步驗收;②勘察設計單位，參與項目選址,負責初步勘察和編制設計任務書、初步設計和技術規格書;③總承包企業，負責詳細勘察、施工圖設計、物資設備采購、施工組織,協助項目部辦理地方建設手續;④監理單位，承擔工程施工進度、工程質量、投資造價的監管,督促總承包公司按合同履約,組織并參加竣工驗收；⑤質量監督機構，主要參與質量監督工作,并負責工程驗收監督管理。
三、中央投資類項目應用EPC模式管理實施要點
EPC工程總承包項目對比傳統工程項目,在項目管理重點方面各有偏重,傳統工程項目建設單位作為主要負責主體,對項目的設計、實施、采購、監理等整個鏈條都要嚴格跟蹤,在工程項目管理中的責任最重。EPC模式下，工程總承包公司為主要責任主體,設計、采購、安裝、施工都由企業組織,監理將更多的精力放到質量控制上,建設單位只需要抓住總承包企業和監理即可,變一對多為一對二。
3.1 科學編制技術規格書
EPC工程總承包項目一般能夠實現工期有保障、投資可控制,但主要問題在于，總承包公司往往從利潤最大化角度考慮,在標準規范的范圍內,很可能要降低質量標準。所以,建設單位在初步設計的基礎上,應通過詳細編寫設計規格書,把施工圖設計要點和相關要求以文字方式詳盡說明,以堵住總承包單位質量標準降低的風險漏洞,同時也可以有效保證工程符合使用需求、確保建設質量、提高建設效益。技術規格書是指在初步設計的基礎上,以文字的形式明確開展施工圖設計的具體要求。具體包括屋面、地面、天棚、內外墻裝飾做法和使用材料要求,門窗樣式、材質及規格尺寸,廚具潔具設備品牌要求及規格型號,暖通空調、電氣、給排水、電梯、網絡通訊等相關設備型號、規格、材質、品牌、質量檔次等,納入工程發包文件和合同文件。總承包公司根據初步設計和技術規格書開展施工圖紙設計。針對技術規格書中項目使用材料和設備推薦品牌,要充分開展市場調研,并征求建設單位意見,總承包企業也可選用其他市場主流品牌或同類產品,但檔次、技術要求及功能不應低于推薦品牌。
3.2 擇優選取總承包單位
EPC 項目實現了設計施工一體化,其重要優勢之一就是施工人員能夠參與設計,在設計階段可以充分考慮施工中的現實難題,以及建材物資采購運輸中的實際困難,為施工過程節省投資、節約工期提供堅強支撐。因此,總承包企業既要有好的施工隊伍,也要有好的設計團隊。總承包人,必須同時具備與工程范圍及項目類別相適應的設計和施工資質,或是由具備相關資質的設計和施工企業共同構成聯合體。同時,必須具備相應的項目管理體系、管理經驗、資金和風險承擔水平,包括與發包工程相類似的建筑設計、施工或工程總承包項目業績[4]。設計和施工企業組成聯合體的,必須根據項目性質和復雜性,合理確定牽頭企業,并在聯合體協議中規定各成員企業的職責和權利。聯合體各方應當共同與建設單位簽訂工程總承包合同，就工程建設總承包項目向建設單位承擔連帶責任。工程總承包公司不能是總承包項目的項目管理公司、工程監理單位、造價咨詢單位、招標代理機構。
3.3 嚴格標準和簡政放權并行
總承包公司是EPC工程的責任主體,為了達到利潤的最大化、信譽的最佳化,具備充分的積極性去完善設計、降低浪費、壓縮工期,建設單位在設計管控上要引入高質量的專家做好把關工作,在采購管理上要科學編制技術規格書控制設備材料技術標準,在質量控制上要遴選技術實力強的監理力量做好監督工作,在變更管理上嚴格按照流程審批,堅決避免頭腦發熱的拍板決策和反復不定的決策拖延,真正將施工組織的主動權交到總承包企業手中。
3.4 多環節加強造價管理
3.4.1 合理編制招標控制價
EPC施工總承包工程招標控制價主要包括初步設計概算、詳細勘察和施工圖設計費用、總包風險費和暫列金額。其中，總包風險費主要包括施工圖設計及變更、現場簽證、人工材料漲價、自然災害、人員傷亡等風險（不包括建設單位提出的工期、建設規模、建設標準變化增加的經費，以及在規定范圍內的地質變化增加的經費）。總包風險費以工程總造價為基數,施工工期一年以內(含)風險費一般按3%計取,施工工期一年以上風險費一般按5%計取。勘察設計單位編制的初步設計概算以及建設單位組織編制的詳細勘察和施工圖設計費、總包風險費、暫列金額，需委托第三方造價咨詢公司審核后,共同組成招標控制價。參與投標的總承包企業投標報價,不得高于控制價。
3.4.2 簽訂固定總價合同
EPC工程項目建設單位應與總承包單位簽署固定總價合同,并在合同條款中明確,除項目功能需求、政策法規變化及不可抗力等原因造成建設方案、規模和標準重大調整外,不得再簽訂涉及經費調整的補充協議[6]。因建設規模和技術標準等變動調整建設方案導致合同總價變動的,由建設單位委托第三方造價咨詢機構審查同意后,再與工程總承包企業簽訂補充協議。
3.4.3 加強竣工結算審查
工程竣工后,由建設單位委托審價機構在核實合同執行情況的基礎上,重點對調整變更部分進行審查,并接受審計監督部門抽查復審。
3.5 完善總承包企業組織架構
EPC工程總承包項目實行總承包企業法人負責制,項目經理和各專業負責人承擔相應管理責任。總承包單位必須綜合考慮承包內容、工程性質、項目范圍、工程復雜程度等因素,建立健全組織管理體系。建設單位應要求總承包單位在公司本級建立支持平臺,作為建設項目的技術支撐（主要包括公司專家組、技術咨詢、集中采購、法務咨詢、安全保密等）。并成立總承包項目部,根據工作內容分別設置設計、采購、施工管理等工作組,項目部設總經理、副總經理,各專業管理組設組長。實行項目經理負總責,各專業管理組組長負責制的管理體系。
四、結語
在當前發展形勢下，中央預算內投資基建項目推廣應用EPC管理模式不僅有利于發揮承包商技術和管理優勢，追求經濟利益最大化，同時也能大大提高業主方項目管理效率，提升國家經費投資質效，達到“雙贏”目標。但由于EPC模式較傳統模式風險環節更多，存在較多不確定性，業主方必須熟悉了解每一個重點工作環節，并針對性展開過程監督，才能對工程項目做到整體管控，最終高效實現項目總體目標。(作者：李超)
