土地是文旅產業發展中重要的關鍵詞，國家目前的用地政策對文旅產業發展有哪些影響？日前，國家發改委城鎮中心智庫喬副理事長發表了演講《文旅產業土地利用的新空間》。
土地控制數量擴張，提高土地利用率。
十八大以來，從新政策的整體來看，是控制數量擴張、提高土地利用效率。從十八大開始一直到今年的人民代表大會，這個趨勢都在進行。我們看到，2013《中央城鎮化工作會議》提出“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”，2014年《國家新型城鎮化規劃》又明確要求“嚴格控制城市便捷無序擴張”。
另外，國家也采取了新的措施，劃定城市邊界，劃定耕地邊界，劃定生態紅線。先從北京、上海、南京、杭州、廣州、深圳等14個特大城市和大城市著手，然后擴大到600個城市。劃定了以后，十年可以微調一次。那就意味著你不能隨意的擴大城市的邊界。
再看政府機構的整合，這里的關鍵是規劃部門的重組。規劃部門整體上從住建部門剝離出來，從組織機構上轉變職能思路。要解決什么問題呢？要從外延擴張型的規劃轉變為存量優化型的規劃，就是說規劃本身也要發生重大的變革。
剛才講了土地的情況，包括一些政策的變化，具有標志性的意義。什么意義呢？擴張型的新城新區建設已經進入尾聲了，城市發展將從面積、數量的擴張轉向品質和功能的提升。
新導向鼓勵利用四荒地和集體建設用地發展旅游業。
新的導向方面，最近三年來，所有的政策是鼓勵集體建設用地、四荒地。搞什么？搞旅游、特色小鎮、田園綜合體。
大家看，四部委去年12月出臺了一個新的政策：盤活存量和低效建設用地，嚴控新增建設用地規模，用地面積控制在3平方公里左右。就是說你搞旅游、搞建設，搞特色小鎮和田園綜合體要嚴格控制新增建設用地，在存量上做文章，這是個非常清晰的政策目標。
大家搞旅游的知道，62號文件是國務院一個非常有綱領性的文件（《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》[2015]62號）。這個文件發了以后，為了落實這個文件，主管部門、國土部等，又搞了一個關于支持旅游用地政策的意見（《關于支持旅游業發展用地政策的意見》[2015]10號）。其中最關鍵的是優先安排新增建設用地指標，允許和支持利用農村集體土地發展旅游業，這個政策非常的寬松，已經打開了大門。
另外，在中央2018年剛剛發布的文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》中，允許政府利用農村存量建設用地，預留部分規制建設用地指標用于休閑旅游設施。
不同區域的土地開發重點加速分化。
中國經濟，各個區域經濟在分化，人口流向在分化，土地利用也將出現重大的分化。
高價值地區的土地利用政策已經發生逆轉。所謂高價值地區，那就是大中城市周邊和東南沿海地區，這個土地價值非常高。比如說，講個簡單的例子，在溫州一畝建設用地400到500萬，這個在中西部是不可想象的。
中部地區的土地政策將聚焦農村集體建設用地。大家看中部地區，這個特別重要。中部地區土地政策將聚焦農村集體建設用地。伴隨著農村三權分置的改革，農村集體建設用地將成為旅游用地的主流。
另外，經濟空間和城鎮人口收縮的東北、中西部一些地區不同類型的土地如何利用，建議各位認真研究這個事。那相當多的土地都是空了，“城中村”，大量的“空心城”、“空心辦事處”長期這樣嗎？不可能。
所以說，政策和市場的走向正在十字路口。所以，你要是再在那兒搞什么房地產，什么旅游地產之類的，這個可能是風險非常大的。中國的人口流向發生了很大的變化。是機遇還是挑戰呢？建議不同類型的土地開發價值需要重新評估，這個可能是非常需要的。
農村集體建設用地政策的重大調整。
除了剛才提到的政策外，還有一個特別大的政策，農村集體建設用地的政策。試點是從2015年開始的，從去年到今年有了實質性的重大突破。關鍵是什么呢？最關鍵的是宅基地。因為宅基地屬于農村建設用地，農地永遠是農地，不能改變用途的。
農村宅基地實行所有權、資格權、使用權三權分置。原來的政策是這樣的，宅基地不能入市，不能賣給城里人，不能搞經營。所以說，導致農民不能利用自己的土地分享工業化、城鎮化的好處，也造成了農民宅基地難以退出，浪費資源。但2018年中央1號文件指出：落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。
為什么我們有那么多宅基地，在那兒醞釀推不出來呢？體制問題。現在最大的亮點就是農民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權，城市工商資本可以下鄉合作開發宅基地的使用權，這就是講的新空間，重點在這個地方。
農村宅基地是未來最大的用地空間。
目前宅基地的三權分置政策正在實驗過程當中。三權分置已經定了，下一步是要解決這五個問題。
宅基地轉讓可否跨區域，這個村拿的地能不能跨到別的縣；
銀行能不能抵押貸款，現在全國有30多個試點正在進行銀行抵押貸款的試點。比如說江西有的已經做得非常不錯了；
防止搞房地產，但可以建租賃房，這個政策也已經有了；
如何轉化成產業用地，這一步正在探索；
如何進行市場化交易。
估計在2019年末，幾大試點成熟以后，這幾大問題就開始破解了。宅基地制度在三權分置基礎上繼續改革、使用權可以入市交易，意義重大：一是止住鄉村衰敗、增加農民收入，振興鄉村的關鍵一環；二是發展特色小鎮、田園綜合體，為鄉村旅游提供了最大的潛在用地。
這個制度的改革，開辟了產業發展，特別是在旅游產業，特別是鄉村振興背景下的旅游、特色小鎮、田園綜合體。宅基地新政策及其后續融資政策的完善，為城市資本的下降開辟了道路。
農村土地如何流轉、市場化？
通過政府獲得國有建設用地。國有土地我們習慣了從政府手里拿，但事實上，國有土地是政府先從農民手里征過來。大家搞房地產都知道，國有土地除了住宅用地，還有工業用地，商業、旅游等事業發展用地、公共設施用地等，在我們國家有很多。旅游現在已經變成一個非常引人矚目的行當，但我們國家的分類標準還在二三十年前，所以這個可能將來旅游用地還是要重新分類一下，重新確認到底應該怎么搞。
從村集體手中獲得的集體產權土地。這是我要給大家推薦的新空間，注意，重點是從農民手中、從村集體手中獲得土地，這意味著下一步就不一定從政府手里了。
集體產權土地有3種，承包地、四荒地和林地、集體建設用地。這三種集體土地現有的特點有三個：
產權歸集體，農民只有承包權、使用權；
不能抵押貸款、不能向村集體經濟組織之外的人和組織流轉出讓；
實行用途管制，非經規劃和政府征用，集體土地不能轉換用途。
承包地，包括基本農田、一般性農田；四荒地和林地，這塊的體量也很大。集體體建設用地也分三類，第一類叫做經營性集體建設用地，這個在整個集體建設用地當中占比不超過10%，也不是很多，它現在可以直接入市；第二類，公共建設用地，就是學校、醫院等等，這是公共服務用地；第三類，也是最關鍵的，就是宅基地。剛開始就講，宅基地為什么有那么大的空間？因為農民占了大量的宅基地，并沒有退出來，兩三億人進城，宅基地不減反增，這是下一步發展最大的土地紅利空間的所在。
農村可用的資源是土地與農村集體資產。那么，我們看了土地以后，再大體上分一下農村目前可用的資源。因為搞鄉村振興也好，搞鄉村旅游也好，最基礎的就是把土生土長的很多資源旅游化、文化化。
農村有資源型資產，包括土地、山泉河流等；農村也有經營性資產，就是集體經濟，珠三角比較發達，比如有企業、旅游公司，是集體經濟的；此外還有非經營性資產，主要是用于公共服務，如集體經濟組織出資的農村教育、文化、衛生等設施等。三類資產分布不同，是農村集體的主要財產。
那么下一步改革的方向，就是確權。
對于資源性的資產，確權以后，可以把經營權流轉給想要的人，城市資本合作也好，買賣也好，都沒問題，同時貸款抵押，一旦試點成功，可以貸款抵押；非經營性資產，確權估值后采用3P模式進行運營。這個我們搞鄉村旅游和特色小鎮和田園綜合體的時候肯定會遇到這個問題，因為一些基礎設施，公共服務設施，誰來建，這就有非常大的問題，這個你可以用3P模式。至于經營性資產，確權后可以交易出讓合作經營。
