《指導(dǎo)意見》提出，“十三五”市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的主要任務(wù)：一是要?jiǎng)?chuàng)新市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，改革市場(chǎng)發(fā)揮作用領(lǐng)域的規(guī)劃內(nèi)容，強(qiáng)化政府職責(zé)領(lǐng)域的任務(wù)，特別是要強(qiáng)化空間布局，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與優(yōu)化空間布局融為一體，編制出一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃。二是要健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的龍頭地位，為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等規(guī)劃編制提供依據(jù)，同時(shí)要精簡(jiǎn)專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)量，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃編制的針對(duì)性和有效性，為貫徹落實(shí)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃提供支撐。

    發(fā)改委一位官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道介紹，《指導(dǎo)意見》的目標(biāo)是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”，為形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖奠定基礎(chǔ)。“需要注意的是，《指導(dǎo)意見》是指導(dǎo)性質(zhì)的文件，并不具有強(qiáng)制力。”

    21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道獲悉，推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議確定的2014年經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制的一項(xiàng)重要任務(wù)。目前，發(fā)改委和環(huán)保部、住建部、國(guó)土部已經(jīng)分別向中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提交了“多規(guī)合一”的改革方案。

    開發(fā)與保護(hù)融為一體

    《指導(dǎo)意見》提出，目前我國(guó)市縣規(guī)劃存在著規(guī)劃數(shù)量過(guò)多、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至相互矛盾沖突等問(wèn)題，這是導(dǎo)致工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資源過(guò)度消耗、空間無(wú)序開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等突出矛盾的原因之一。

    為此，發(fā)改委要求市縣規(guī)劃要強(qiáng)化空間布局。

    要針對(duì)目前市縣各類功能分區(qū)數(shù)量過(guò)多、內(nèi)容繁雜、缺乏統(tǒng)籌、難以銜接等問(wèn)題，按照一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的要求，整合優(yōu)化相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，形成一張規(guī)劃布局總圖，將開發(fā)與保護(hù)融為一體，作為市縣長(zhǎng)期遵循的空間開發(fā)調(diào)控藍(lán)圖。

    《指導(dǎo)意見》指出，強(qiáng)化市縣規(guī)劃的空間內(nèi)涵，不是形式上的調(diào)整，而是轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念、調(diào)整規(guī)劃思路的內(nèi)在要求。與企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比，空間結(jié)構(gòu)、空間布局對(duì)一個(gè)市縣的影響更宏觀、更長(zhǎng)遠(yuǎn)，是政府更好發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用的重要領(lǐng)域。因此，在規(guī)劃思路、規(guī)劃框架上都要體現(xiàn)這種特點(diǎn)和要求，把總體發(fā)展戰(zhàn)略和各領(lǐng)域發(fā)展任務(wù)與空間布局、空間管控相結(jié)合，改變將時(shí)序與空間、發(fā)展與布局相互割裂的狀況。

    “經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃本質(zhì)上是發(fā)展性質(zhì)的規(guī)劃，側(cè)重時(shí)間序列下的各類預(yù)期性指標(biāo)，這些指標(biāo)是可以計(jì)算和預(yù)測(cè)的。”中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院規(guī)劃所研究員郝慶對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，但是空間規(guī)劃不同，它是強(qiáng)制性的管控規(guī)劃，不僅僅是空間規(guī)模、結(jié)構(gòu)、區(qū)位、布局等，還涉及到空間的權(quán)屬這一復(fù)雜問(wèn)題，因此其編制難度要更大。

    發(fā)改委還要求，為進(jìn)一步增強(qiáng)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和前瞻性，要合理調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃任務(wù)的期限，既要以“十三五”時(shí)期為主，銜接2020年全面建成小康社會(huì)各項(xiàng)目標(biāo)，又要考慮更長(zhǎng)時(shí)期的遠(yuǎn)景發(fā)展，做到遠(yuǎn)近結(jié)合。

    對(duì)此，中科院南京地理與湖泊研究所研究員、區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃研究中心主任陳雯對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道解釋，所謂規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的遠(yuǎn)近結(jié)合，“近”主要是指實(shí)現(xiàn)五年規(guī)劃預(yù)期性目標(biāo)的各類任務(wù)和項(xiàng)目，而“遠(yuǎn)”則主要指體現(xiàn)基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三類大的空間格局的劃分。

    劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間

    《指導(dǎo)意見》提出了改革創(chuàng)新市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的八項(xiàng)具體措施：一要合理確定規(guī)劃目標(biāo)，既要體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，更要體現(xiàn)不同主體功能定位和與相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的需要；二要優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，要科學(xué)謀劃總體布局，合理確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間比例，構(gòu)建空間開發(fā)格局；三要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和布局，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)和約束；四要積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，明確城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，優(yōu)化空間組織模式等；五要促進(jìn)公共服務(wù)資源的均衡配置，要按人口流動(dòng)趨勢(shì)，合理配置資源，充分發(fā)揮中心輻射功能；六要增強(qiáng)交通等基礎(chǔ)設(shè)施支撐引導(dǎo)能力；七要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)；八要完善空間調(diào)控政策。

    其中，在規(guī)劃目標(biāo)這項(xiàng)改革措施中，發(fā)改委要求各個(gè)市縣要體現(xiàn)不同主體功能定位的要求。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要淡化增長(zhǎng)速度、規(guī)模總量等方面的指標(biāo)；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要體現(xiàn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化的要求；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要突出增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能和農(nóng)產(chǎn)品供給能力等方面的指標(biāo)。增加城鎮(zhèn)化、空間開發(fā)強(qiáng)度、耕地保有量、生態(tài)紅線等空間管控方面的指標(biāo)，為相關(guān)規(guī)劃、配套政策的制定提供依據(jù)。

    同時(shí)，在優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)這項(xiàng)改革措施中，《指導(dǎo)意見》提出要按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，在國(guó)土空間分析評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，以行政邊界和自然邊界相結(jié)合，將市縣全域劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，通過(guò)三類空間的合理布局，形成統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的規(guī)劃藍(lán)圖、布局總圖。

    發(fā)改委要求各地合理確定三類空間比例。要按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力和未來(lái)發(fā)展方向，根據(jù)不同主體功能定位要求，合理確定三類空間的適度規(guī)模和比例結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)空間占比，要按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)依次遞減；農(nóng)業(yè)空間占比，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣應(yīng)高于50%；生態(tài)空間占比，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的市縣應(yīng)高于50%。

    《指導(dǎo)意見》提出要針對(duì)三類空間的功能定位和發(fā)展方向，細(xì)化財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等政策，加強(qiáng)對(duì)市縣域空間的管控能力。

    發(fā)改委期望，以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間作為規(guī)劃銜接的平臺(tái)，為相關(guān)規(guī)劃的編制提供依據(jù)和接口。其他相關(guān)空間規(guī)劃的管制分區(qū)和邊界劃定，如城市增長(zhǎng)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)三條紅線，可在三類空間布局的框架下進(jìn)一步細(xì)化，形成更具體的空間管制分區(qū)。通過(guò)三類空間和細(xì)化的管制分區(qū)，形成綜合與專項(xiàng)相結(jié)合的空間管控體系。

    “這體現(xiàn)了發(fā)改委推進(jìn)‘多規(guī)合一’的改革思路。”陳雯介紹，在這種改革方案下，并沒有打破之前各個(gè)部門的業(yè)務(wù)分工，只是提供了一個(gè)‘多規(guī)合一’的銜接平臺(tái)。

    中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)秘書長(zhǎng)李迅認(rèn)為，無(wú)論由哪個(gè)部門領(lǐng)銜牽頭，最重要的是部門間形成共識(shí)，推進(jìn)各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容的銜接，減少重疊和沖突，形成一個(gè)各部門、多層次的合理的規(guī)劃體系。