近日，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》，就科學(xué)合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)提出若干意見。

 

        這份意見是專門針對“坡地村鎮(zhèn)”提出的，可見，浙江省已經(jīng)把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步落實(shí)到了更加具體細(xì)分的工作中。
 

一、坡地村鎮(zhèn)彰顯了高占位的治理思想

        浙江省在小鎮(zhèn)建設(shè)方面一直走在全國前列，此次坡地村鎮(zhèn)建設(shè)同樣體現(xiàn)了浙江省的高占位治理思想。這種高占位首先體現(xiàn)在生態(tài)治理的高占位，《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》的總體目標(biāo)中指出“建設(shè)房在林中、園在山中的山水林田房為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)”，這種“山水林田房為一體”的村鎮(zhèn)發(fā)展模式不僅僅是一次生態(tài)保護(hù)的創(chuàng)新，也是中國村鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)創(chuàng)舉。針對具體的建設(shè)過程，《若干意見》也提出了具體要求，“尊重自然、順應(yīng)自然，始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置，切實(shí)保護(hù)原有地貌景觀環(huán)境，統(tǒng)籌落實(shí)水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等措施，有效降低對周邊生態(tài)環(huán)境的影響。”
 

二、坡地村鎮(zhèn)彰顯了精細(xì)化的治理思想

        本身對坡地的關(guān)注就是一種精細(xì)化治理的思維，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，坡地是很少會被關(guān)注的領(lǐng)域，而在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，高效利用坡地成為了緩解土地供需緊張的重要途徑。在定位的精細(xì)化方面，《若干意見》中提出“宜建則建、宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林”，在規(guī)劃的精細(xì)化方面，《若干意見》中提出“編制低丘緩坡開發(fā)利用保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌落實(shí)低丘緩坡開發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃空間，切實(shí)做好開發(fā)區(qū)域所涉及的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃，以及低丘緩坡綜合開發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)、水土保持、林地保護(hù)利用、地質(zhì)災(zāi)害防治等規(guī)劃的相互銜接。”可見，坡地村鎮(zhèn)的規(guī)劃工作相對來說比平地上的規(guī)劃更有難度，因?yàn)橥恋叵鄬碚f比較碎片化，這給建筑主體的落地帶來了一定的難度，規(guī)劃師還要考慮到土方平衡等方面的成本問題。如果是組合利用土地，還需要考慮到不同地塊之間的有效連接問題。所以，坡地村鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營都相對要更加復(fù)雜一些。
 

三、坡地村鎮(zhèn)彰顯了實(shí)效化的治理思想

        坡地村鎮(zhèn)的建設(shè)歸根結(jié)底是要造福一方，要為一方百姓創(chuàng)造美好生活，這也是十九大以來，全國上下共同的美好愿望。因此，在《若干意見》中從多個(gè)角度對村民的利益進(jìn)行了保障。坡地村鎮(zhèn)提出“對開發(fā)為生態(tài)休閑、度假旅游等建設(shè)用地的，要結(jié)合農(nóng)村水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等改造提升工程，統(tǒng)籌落實(shí)通水、通電、通路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)通過有償調(diào)劑所得收益，要依法用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和墾造耕地等”，這些措施都保障了村鎮(zhèn)建設(shè)過程中的民生福祉。以下是《意見》全文：
 

關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)

生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見

浙政辦發(fā)〔2018〕64號

 

各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省政府直屬各單位：

        科學(xué)合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、有效保護(hù)耕地的重要舉措。為有效緩解土地供需緊張矛盾，進(jìn)一步落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益多贏目標(biāo)，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)提出如下若干意見：

 

一、總體目標(biāo)

        深入貫徹落實(shí)黨的十九大和省第十四次黨代會精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，通過對低丘緩坡資源高質(zhì)量的開發(fā)利用，統(tǒng)籌保耕地、護(hù)生態(tài)、促發(fā)展，建設(shè)房在林中、園在山中的山水林田房為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)更加有效、用地保障更為有力、村鎮(zhèn)建設(shè)更顯特色、生態(tài)環(huán)境更具質(zhì)量，為我省“兩個(gè)高水平”建設(shè)提供重要資源要素保障。

 

二、基本原則

        （一）科學(xué)規(guī)劃，合理選址。以土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地需求，選擇區(qū)位條件好、符合環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)保護(hù)紅線要求、非地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)的低丘緩坡進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

        （二）保護(hù)優(yōu)先，統(tǒng)籌推進(jìn)。尊重自然、順應(yīng)自然，始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置，切實(shí)保護(hù)原有地貌景觀環(huán)境，統(tǒng)籌落實(shí)水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等措施，有效降低對周邊生態(tài)環(huán)境的影響。

        （三）因地制宜，高效利用。按照宜建則建、宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林的原則，結(jié)合低丘緩坡地形地貌特征，合理確定開發(fā)建設(shè)規(guī)模和布局，嚴(yán)禁削峰填谷、大開大挖等嚴(yán)重改變原有地形地貌、破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

        （四）規(guī)范管理，有序開發(fā)。依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等方面的法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，健全低丘緩坡開發(fā)利用機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)地塊，合理安排建設(shè)項(xiàng)目，切實(shí)防止濫占亂用低丘緩坡資源。

 

三、優(yōu)化開發(fā)利用政策

        （一）實(shí)行“多規(guī)合一”、精細(xì)用地。編制低丘緩坡開發(fā)利用保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌落實(shí)低丘緩坡開發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃空間，切實(shí)做好開發(fā)區(qū)域所涉及的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃，以及低丘緩坡綜合開發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)、水土保持、林地保護(hù)利用、地質(zhì)災(zāi)害防治等規(guī)劃的相互銜接。休閑度假、旅游觀光等建設(shè)項(xiàng)目單獨(dú)選址在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的，可以使用規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)申報(bào)土地利用總體規(guī)劃落實(shí)方案；選址在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外的，可依據(jù)經(jīng)市、縣（市）政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目選址論證報(bào)告或控制性詳細(xì)規(guī)劃，劃定項(xiàng)目建設(shè)用地紅線，出具規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

        （二）實(shí)行點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地布局應(yīng)依山順勢、錯(cuò)落有致、間距適宜。建設(shè)用地原則上按建筑落地面積進(jìn)行開發(fā)。對未納入建設(shè)用地開發(fā)的，可作為生態(tài)保留用地。對交通便利、緊鄰城鎮(zhèn)周邊、納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)的區(qū)塊，可以實(shí)行單個(gè)地塊開發(fā)，也可以實(shí)行點(diǎn)狀布局多個(gè)地塊組合開發(fā)。對結(jié)合異地搬遷、新農(nóng)村建設(shè)等工作，通過規(guī)劃引導(dǎo)納入村莊建設(shè)的區(qū)塊，可以實(shí)行點(diǎn)狀或帶狀布局多個(gè)地塊組合開發(fā)。對充分依托山林自然風(fēng)景資源，進(jìn)行生態(tài)（農(nóng)業(yè)）旅游、休閑度假等項(xiàng)目開發(fā)的區(qū)塊，可以實(shí)行點(diǎn)狀布局多個(gè)地塊組合開發(fā)。

        （三）實(shí)行征轉(zhuǎn)分離、分類管理。對開發(fā)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)占用的土地，按照建多少、轉(zhuǎn)多少的原則，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)（單獨(dú)組件，實(shí)施專項(xiàng)管理），按建設(shè)用地管理。對生態(tài)保留用地，可根據(jù)項(xiàng)目開發(fā)需要，在嚴(yán)格控制用地范圍和規(guī)模的前提下，依法辦理土地征收手續(xù)（不得涉及永久基本農(nóng)田），按國有農(nóng)用地管理；或依法辦理集體土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，仍按集體農(nóng)用地管理。對符合農(nóng)村道路建設(shè)條件的，可以納入農(nóng)村道路用地管理；符合林道建設(shè)條件的，可以納入林業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地管理。

        （四）實(shí)行點(diǎn)面結(jié)合、差別供地。開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目區(qū)供地，項(xiàng)目區(qū)為單個(gè)地塊的，按建設(shè)地塊單個(gè)供地；項(xiàng)目區(qū)為多個(gè)地塊的，按建設(shè)地塊組合供地。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)地塊用途符合劃撥用地目錄的，可以按劃撥方式供地；經(jīng)營性用地須嚴(yán)格按照公開方式出讓。對已辦理土地征收手續(xù)的生態(tài)保留用地，由市、縣（市）政府授權(quán)有關(guān)部門以租賃方式與項(xiàng)目業(yè)主單位簽訂使用合同并依法依規(guī)明確使用限制條件；對不實(shí)施土地征收的生態(tài)保留用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織以流轉(zhuǎn)方式與項(xiàng)目業(yè)主單位簽訂使用合同并依法依規(guī)明確使用限制條件。對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)按照建設(shè)生態(tài)型村鎮(zhèn)的要求，嚴(yán)格控制建筑層高和密度。

        （五）實(shí)行以宗確權(quán)、一證多地。對項(xiàng)目為單個(gè)地塊供地的，以地塊為宗地進(jìn)行土地確權(quán)登記發(fā)證；對項(xiàng)目為多個(gè)地塊組合供地的，以各地塊為宗地進(jìn)行土地確權(quán)登記，可按項(xiàng)目內(nèi)各地塊的不同規(guī)劃用途或產(chǎn)權(quán)管理需要，核發(fā)一宗地一證書或多宗地一證書。除法律法規(guī)、土地出讓合同或市、縣（市）政府批準(zhǔn)文件規(guī)定外，不得將項(xiàng)目內(nèi)各地塊進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓或抵押登記。對辦理只征收不轉(zhuǎn)用的生態(tài)保留用地，可參照國有農(nóng)用地的登記要求，依據(jù)市、縣（市）政府批準(zhǔn)（授權(quán)）文件確定的主體、用途等進(jìn)行土地確權(quán)登記發(fā)證。

 

四、嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)管理

        （一）嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)條件。建立低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制。低丘緩坡開發(fā)建設(shè)應(yīng)選址在坡度6度以上25度以下的非耕地范圍內(nèi)。開發(fā)建設(shè)區(qū)塊應(yīng)安排符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際需求、適宜在低丘緩坡上建設(shè)的項(xiàng)目，禁止工業(yè)項(xiàng)目、別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制其他房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。建設(shè)項(xiàng)目用地應(yīng)符合生態(tài)保護(hù)紅線和水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等要求，不得涉及飲用水水源保護(hù)區(qū)（含農(nóng)村飲用水水源保護(hù)范圍）或自然保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)或高易發(fā)區(qū)、土地流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)或治理區(qū)、山洪溝道、Ⅰ級保護(hù)林地以及土地利用總體規(guī)劃劃定的禁止建設(shè)區(qū)等區(qū)域。各地要結(jié)合實(shí)際，建立項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)格禁止不符合低丘緩坡資源開發(fā)利用條件的各類建設(shè)項(xiàng)目。

        （二）嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)核準(zhǔn)。建立低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目部門聯(lián)合立項(xiàng)審查制度。所有低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目須認(rèn)真做好環(huán)境影響評價(jià)、水土保持方案編制、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估和壓覆礦產(chǎn)資源評估等前期工作，確保生態(tài)、環(huán)境、水土、地質(zhì)等方面安全。建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，須嚴(yán)格按規(guī)定審批權(quán)限和程序辦理報(bào)批手續(xù)。建設(shè)項(xiàng)目涉及使用林地的，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)用地實(shí)際布局與需求辦理林地（林木采伐）審批手續(xù)，嚴(yán)格落實(shí)森林面積占補(bǔ)平衡；需要進(jìn)行林地保護(hù)利用規(guī)劃調(diào)整的，應(yīng)按原審批程序申報(bào)核準(zhǔn)后方可開發(fā)建設(shè)。建設(shè)項(xiàng)目涉及占用水域的，應(yīng)做好占用水域影響評價(jià)和占補(bǔ)平衡，并根據(jù)水域保護(hù)或水系調(diào)整方案辦理審批手續(xù)。

        （三）嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)監(jiān)管。制定和完善低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施和管理制度。加強(qiáng)對項(xiàng)目建設(shè)全過程動態(tài)監(jiān)管，全面落實(shí)生態(tài)保護(hù)、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等各項(xiàng)措施，避免因工程施工造成水土流失或發(fā)生次生地質(zhì)災(zāi)害。對因受地質(zhì)、地形、地物影響，確需調(diào)整開發(fā)建設(shè)地塊位置的，須由項(xiàng)目業(yè)主單位提出申請，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意后進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整地塊面積不得超過原地塊批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積，調(diào)整地塊范圍不得超過項(xiàng)目區(qū)內(nèi)原批準(zhǔn)征地范圍。對因地塊調(diào)整實(shí)際用地位置發(fā)生變化的，應(yīng)根據(jù)調(diào)整的相關(guān)審批文件和土地勘測定界報(bào)告等材料，進(jìn)行不動產(chǎn)登記。

 

五、切實(shí)落實(shí)保障措施

        （一）加強(qiáng)組織保障。建立政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、社會監(jiān)督的工作機(jī)制，深化“最多跑一次”改革，優(yōu)化、減少相關(guān)審批事項(xiàng)，切實(shí)做好低丘緩坡資源開發(fā)利用工作。國土資源部門要做好建設(shè)項(xiàng)目用地審核、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估和防護(hù)措施落實(shí)監(jiān)督工作；農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作部門要做好低丘緩坡資源開發(fā)利用中美麗鄉(xiāng)村和新農(nóng)村建設(shè)的指導(dǎo)工作；發(fā)展改革部門要做好低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的審核（審批、核準(zhǔn)、備案）工作；財(cái)政部門要做好建設(shè)項(xiàng)目配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集和使用監(jiān)管工作；環(huán)保部門要做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審核及指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查環(huán)保措施的落實(shí)工作；規(guī)劃、建設(shè)部門要做好建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃選址、建筑設(shè)計(jì)審核和施工監(jiān)管工作；交通運(yùn)輸部門要做好建設(shè)項(xiàng)目道路規(guī)劃、設(shè)計(jì)審核、建設(shè)監(jiān)管工作；水利部門要做好建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審核、涉水項(xiàng)目審批和防洪、水土保持措施落實(shí)監(jiān)督工作；林業(yè)部門要做好建設(shè)項(xiàng)目使用林地和采伐林木審核、林相改造和森林生態(tài)提升指導(dǎo)工作；其他相關(guān)部門要根據(jù)各自職責(zé)，積極參與和支持低丘緩坡資源開發(fā)利用工作。對因工作落實(shí)不到位，造成低丘緩坡資源開發(fā)利用安全、生態(tài)責(zé)任事故的單位和個(gè)人，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

        （二）加大配套建設(shè)。做好低丘緩坡開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障項(xiàng)目建設(shè)順利實(shí)施。對開發(fā)為村莊建設(shè)用地的，要統(tǒng)籌整合農(nóng)房改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害治理等政策資金，切實(shí)抓好項(xiàng)目區(qū)內(nèi)外公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對開發(fā)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，要將項(xiàng)目區(qū)外配套基礎(chǔ)設(shè)施納入城鎮(zhèn)市政工程建設(shè)，落實(shí)專項(xiàng)建設(shè)資金，確保配套工程實(shí)施到位；對開發(fā)為生態(tài)休閑、度假旅游等建設(shè)用地的，要結(jié)合農(nóng)村水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等改造提升工程，統(tǒng)籌落實(shí)通水、通電、通路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)通過有償調(diào)劑所得收益，要依法用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和墾造耕地等。

        （三）做好績效評估。建立低丘緩坡資源開發(fā)利用績效評估制度，強(qiáng)化開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)跟蹤指導(dǎo)、監(jiān)督監(jiān)管及結(jié)果反饋工作機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、研究解決問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策，確保低丘緩坡資源開發(fā)利用安全規(guī)范有序進(jìn)行。省國土資源廳要會同省級有關(guān)部門適時(shí)組織開展全省低丘緩坡建設(shè)用地開發(fā)利用績效評估，切實(shí)做好“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)相關(guān)政策的落實(shí)和指導(dǎo)、監(jiān)管等工作。市、縣（市）政府要定期組織開展低丘緩坡建設(shè)用地開發(fā)利用情況評估，及時(shí)研究解決問題，重大問題及時(shí)向省級相關(guān)部門反映。本意見自2018年8月1日起施行。