關于山東城鎮化發展階段的定位,省發展與改革委員會規劃處處長趙鋒的答案是,山東省新型城鎮化只能算是起步階段。“山東城鎮化水平只相當于全國平均水平,為50%左右,排名全國第14位,與山東經濟大省的地位不相稱。并且,我省城鎮人口包含的進城務工人員非常多,這部分人能占到城鎮產業工人的60%。”

橫向比較來看,山東省城鎮化水平和有些沿海省份差距還很大。2012年,江蘇城鎮化率已達到63%。按照山東省提出的目標,到2015年全省城鎮化率達到56%,2020年才達到63%。

今天在濟南召開的“政銀企聯手支持新型城鎮化建設研討會”上,與會專家一致認為,差距也是潛力。在當下新一輪城鎮化的大潮中,山東如果能在配套制度與模式上走在全國前列,也完全有可能后來居上。這其中,快速實現城鎮化項目與資金的有效對接,尤為重要。

投融資需要新平臺接續活力

地方平臺主導、依托政府信用和債務增長的融資模式,有一個最突出的弊端,就是容易導致地方政府債臺高筑。現在中央已多次出臺措施限制地方融資平臺過度擴張。國開金融有限責任公司副總裁左坤認為,這種政府主導的投融資模式還易造成城鎮化失去集聚優勢。“地方政府缺乏區域開發運營市場化團隊和機制,也缺乏與城鎮發展相關的產業資源的整合能力,往往就把項目和資金分割執行。”這會導致分散的開發主體各自為政,區域發展的進度和品質很難得到有效把控。

國家開發銀行規劃局副局長胡東升也表示,新型城鎮化建設需要產業和人口的集聚,應按照一定的人口密度,比如1萬人/平方公里的標準,調控城鎮新增建設用地規模,提高土地產出強度和容積率門檻,在集聚產業的同時有效集聚人口。

國開行山東省分行相關人士告訴記者,去年該行共在全省發放城建貸款63億元,有力支持了山東推進城鎮化。但之前運作的項目過于分散,比如說水利項目、垃圾處理項目、公路項目等都是彼此割裂的,不符合現在新型城鎮化需要的集聚效應。

省宏觀經濟研究院黨委書記郭訓成指出,在我省目前的“土地財政+政府融資平臺+政策性、商業性銀行打捆貸款”的組合模式中,在建設項目的策劃、資金運作的創新上還遠遠不夠,需要更加市場化運作的新平臺。比如,一些基礎設施建設,可以BT、BOT、PPP等融資方式組合一下,政府拿一點、銀行籌一點、企業出一點；有收費機制的項目,可以開啟證券化試點,把國開行這一中長期融資平臺的資金實現最大程度的放大效應。

區域城鎮化

需要推出“打包”服務

去年4月啟動運營的北京小城鎮發展基金,作為國內首只專注于小城鎮建設的股權投資基金,總規模100億元,首期25億元,該平臺涵蓋了北京周邊42個小城鎮的系統開發。這是國內首次使用設立股權基金的方式,解決小城鎮建設的資金瓶頸問題。最近,作為上述基金平臺的發起方之一,國開金融有限責任公司正擬與山東高速集團合作,建立覆蓋山東的國開城投公司,作用類似于上述城鎮發展基金。據了解,這一平臺的最大好處是,把之前割據的項目集合起來,探討市場化運作模式,資金可直接投入到各具有潛力的小城鎮,各級城市也可成立類似的分平臺,以最大限度撬動社會資源。左坤介紹,相較于傳統的融資平臺,其最主要特征是“封閉運行,不予不取”。所謂“封閉運行”,就是把政府想開發的城鎮區域的投入和產出封閉起來,由這個市場化平臺來承擔所有的投入,并分享所有收益。所謂“不予”,就是作為一個市場化的投融資平臺,不需要政府進行投資擔保,不是政府債務,不會成為政府的包袱。而且政府作為股東,可以分享收益。所謂“不取”,就是政府把區域內的特許經營權授給平臺,由其負責區域內的基礎建設、民生建設、產業發展等,用這種方式實現政府意圖。

這樣,地方政府不再單純靠土地收入,也不需承擔區域開發的巨額投入。與市場化主體一起,通過對區域進行事前的編制規劃、建設,對城鎮化項目進行集中。這種“打包”花錢的方式,最大的好處是把產業鏈跨區域整合起來,這樣整合的好處不言而喻:成本低了,定位清晰了,風格統一了。“我們希望和山東各級政府打造符合新形勢要求的、市場化運作的新平臺,這個平臺既不是傳統的政府性融資平臺,也不是完全獨立的商業機構,而是一個擁有良好的財務基礎,服務于地方城市發展的綜合性服務平臺。”左坤說,光有土地是沒有用的,必須在跟城鎮功能相關的各細分領域里,把優秀資源、好的模式植進去,這樣城鎮才會有活力。不少金融機構紛紛表示,愿意支持新型城鎮化、參與新平臺建設。以國開行山東分行為例,該行今年將繼續大力支持城鎮化及配套建設,貸款新增占比要高于50%,全年計劃發放80至100億元。