根據(jù)《通知》要求，廣東省于2019年上報了40個全域土地綜合整治試點項目。根據(jù)省內(nèi)各地開展的農(nóng)村拆舊復(fù)墾、墾造水田、村級工業(yè)園改造等探索與實踐，結(jié)合筆者的工作經(jīng)驗，對廣東省全域土地綜合整治面臨的現(xiàn)實困境歸納總結(jié)如下。

　　1、現(xiàn)行規(guī)劃難以適應(yīng)調(diào)整重構(gòu)型整治需求
　　實施全域土地綜合整治需要集中連片、整村推進，對農(nóng)村地區(qū)的國土空間全域優(yōu)化布局。過去農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃是在增量擴張建設(shè)管控背景下編制的，以自上而下的行政指令型為主，易忽略地方和村民的實際需求，缺乏對土地權(quán)屬調(diào)整和土地收益平衡的考慮，難以適應(yīng)全域土地綜合整治對現(xiàn)狀用地布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整重構(gòu)需要。目前農(nóng)村地區(qū)土地利用受總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃等規(guī)劃管控，在各級國土空間規(guī)劃編制的過渡期間，需要對各類規(guī)劃進行修改才能開展用地布局優(yōu)化。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策對規(guī)劃調(diào)整的修改條件非常嚴(yán)格，例如廣東省規(guī)定土地利用總體規(guī)劃的修改情形僅限于國家、省重點項目建設(shè)用地和單獨選址項目等少數(shù)情形，并未包括因土地綜合整治項目的需要調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，導(dǎo)致在土地綜合整治項目開展過程中遇到規(guī)劃修改依據(jù)不足的問題。即使土地綜合整治項目符合規(guī)劃調(diào)整的條件，但依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策對規(guī)劃修改仍存在審批手續(xù)繁瑣、審批時間過長的問題。例如《土地管理法》第二十五條規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn);未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。類似要求和規(guī)定增加了土地綜合整治項目開展的時間成本，影響了村集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與全域土地綜合整治的積極性。

　　2、用地布局優(yōu)化政策障礙大
　　農(nóng)村地區(qū)普遍存在建設(shè)用地和耕地相互交錯、耕地碎片化等問題，對村級工業(yè)園、農(nóng)村居民點、耕地等用地布局進行優(yōu)化，是全域土地綜合整治的主要工作內(nèi)容之一，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本支撐條件。用地布局優(yōu)化工作需要對現(xiàn)狀地類進行重新整合，不可避免地涉及到權(quán)屬調(diào)整、永久基本農(nóng)田調(diào)整等內(nèi)容，但是現(xiàn)行政策的障礙較大：

　　一是權(quán)屬調(diào)整缺乏政策路徑。由于廣東省特別是珠三角地區(qū)國有土地與集體土地相互交錯現(xiàn)象較為普遍，權(quán)屬調(diào)整不僅包括集體土地使用權(quán)之間的調(diào)整，還涉及到村與村之間的集體土地所有權(quán)調(diào)整，以及集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)之間的調(diào)整，現(xiàn)行政策缺乏對權(quán)屬調(diào)整的操作細(xì)則，特別是集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)之間的調(diào)整、置換更是缺少法律法規(guī)依據(jù)。

　　二是永久基本農(nóng)田調(diào)整難。珠三角地區(qū)普遍存在耕地和永久基本農(nóng)田保護目標(biāo)缺口大、耕地后備資源匱乏等情況，特別是高度城鎮(zhèn)化區(qū)域，永久基本農(nóng)田面積小且破碎化嚴(yán)重，全域土地綜合整治試點政策僅允許在一定情形下調(diào)整優(yōu)化永久基本農(nóng)田，且被限制在整治區(qū)域的鎮(zhèn)域、村域范圍內(nèi)，約束了為騰挪空間而進行的永久基本農(nóng)田調(diào)整。

　　3、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的綜合經(jīng)濟效益不明顯
　　通過開展全域土地綜合整治來保護、完善生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間，是保障我國糧食安全、生態(tài)安全的重要途徑。但是，由于農(nóng)業(yè)、生態(tài)用途土地租金收益遠(yuǎn)低于開發(fā)建設(shè)用地，導(dǎo)致全域土地綜合整治的綜合經(jīng)濟效益不明顯，特別是由于永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用存在剛性約束，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的農(nóng)村集體普遍對政府將土地劃入永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線存在抵觸心理，加大了全域土地綜合整治及相關(guān)工作的推進阻力。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游對農(nóng)業(yè)空間連片集聚、生態(tài)空間可持續(xù)具有良好的經(jīng)濟帶動作用。但因點狀供地、設(shè)施農(nóng)用地政策障礙，影響了農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的經(jīng)濟收益功能，使得眾多與農(nóng)業(yè)和生態(tài)相關(guān)的農(nóng)業(yè)觀光、生態(tài)旅游等文旅項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展現(xiàn)狀并不樂觀。部分項目因缺少農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的正規(guī)政策路徑，不惜鋌而走險，違法違規(guī)用地，在大棚房、耕地非糧化等整治過程中遭受到巨大損失。

　　4、社會資本參與途徑不足
　　社會資本是全域土地綜合整治所需資金的有益補充。目前的政策雖然鼓勵社會資本參與全域土地綜合整治，但是缺乏社會資本參與的具體路徑。社會資本參與全域土地綜合整治必然存在收益需求，而全域土地綜合整治的收益端主要依靠節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易，以及將閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，嚴(yán)格來說兩者都屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)，而廣東省對土地整治后形成的集體資產(chǎn)有應(yīng)公開交易的限制，導(dǎo)致社會資本在前期投入后面臨難以順利獲取集體經(jīng)營性建設(shè)用地及節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)收益的風(fēng)險。因此，雖然廣東省全域土地綜合整治試點的40個項目大多涉及社會資本，但是社會資本占總投資比重超過一半的項目僅有7個，其余均以政府財政資金支持為主 [12] 。此外，全域土地綜合整治的前期融資渠道并不暢通，一般要在整治項目完成后通過低效建設(shè)用地整理才可作為抵押融資的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這也導(dǎo)致項目難以獲得足夠的啟動資金。

　　5、財政投入壓力較大
　　全域土地綜合整治需要站在全域角度進行設(shè)計和整治，涉及到的整治面積大、整治要素多。與國外成熟的土地整治融資體系相比，國內(nèi)土地整治資金來源主要是以政府財政直接投資為主，市場資金投入和個人資金投入占比很小，而2018年國家機構(gòu)改革后，自然資源部門缺乏專項資金，需要跨部門統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門資金，資金統(tǒng)籌難度大。同時，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等整治內(nèi)容難以產(chǎn)生直接收益，資金需求量大，加大了地方政府財政壓力，基層政府除了通過農(nóng)村拆舊復(fù)墾、墾造水田等獲取建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)、補充耕地指標(biāo)、水田指標(biāo)，實質(zhì)性推動全域土地綜合整治的積極性不足。此外，即使部分地方政府有充沛的財政資金投入，但由政府投資并組織實施的農(nóng)村土地整治模式存在較大爭議，“用國家的錢整治農(nóng)民的地”難以和農(nóng)民達成一致共識 。(作者：陳凱)