圖片說明：國務(wù)院近日公布四大自貿(mào)區(qū)建設(shè)方案，對在更大程度上發(fā)揮自貿(mào)區(qū)先行先試效應(yīng)，加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化等方面，具有重要意義。許海峰 資料

　　建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，是黨中央、國務(wù)院在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措。最近，國務(wù)院出臺了廣東、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)總體方案和進(jìn)一步深化上海自貿(mào)試驗區(qū)改革開放方案，這對在更大程度上發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)先行先試效應(yīng)，加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化、形成深化改革新動力、擴(kuò)大開放新優(yōu)勢，具有重要意義。結(jié)合四個方案特別是《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放總體方案》，對這次方案出臺的戰(zhàn)略意義、主要特點和重大突破進(jìn)行解讀。

　　一、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化上海自貿(mào)試驗區(qū)改革開放方案的主要特點

　　在上海自貿(mào)試驗區(qū)運(yùn)行一年多以后，這次國務(wù)院又發(fā)布了《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，在深化推進(jìn)的基礎(chǔ)上提出了一攬子制度創(chuàng)新舉措，標(biāo)志著上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)進(jìn)入了一個新的階段，對于在更廣領(lǐng)域和更大空間積極探索以制度創(chuàng)新推動全面深化改革的新路徑，率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的投資和貿(mào)易規(guī)則體系，使自貿(mào)試驗區(qū)成為我國進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體，推動“一帶一路”建設(shè)和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)、服務(wù)全國的積極作用，具有重要意義。歸納起來，新出臺的《方案》有四大特點：

　　一是進(jìn)一步突出以制度創(chuàng)新為核心，加快釋放改革紅利。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的核心是制度創(chuàng)新，不是“政策洼地”。經(jīng)過一年多來的積極推進(jìn)，不少制度創(chuàng)新的效應(yīng)已逐步顯現(xiàn)，投資管理制度進(jìn)一步優(yōu)化，貿(mào)易便利化程度持續(xù)提升，金融服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，事中事后監(jiān)管有力強(qiáng)化。這次出臺的《方案》，繼續(xù)堅持以制度創(chuàng)新為核心，圍繞形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度框架，在政府職能轉(zhuǎn)變、投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融創(chuàng)新、法制和政策保障等方面，形成了一系列深化細(xì)化的制度創(chuàng)新舉措，如完善負(fù)面清單管理模式、健全社會力量參與市場監(jiān)督制度、完善企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”制度、深化科技創(chuàng)新體制機(jī)制改革等。這些制度創(chuàng)新舉措的實施，將對更好地激發(fā)市場和社會活力，形成深化改革新動力、擴(kuò)大開放新優(yōu)勢產(chǎn)生重要影響。

　　二是進(jìn)一步突出以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。推進(jìn)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新，關(guān)鍵是處理好政府與市場的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變。上海自貿(mào)試驗區(qū)運(yùn)行一年來，勇于自我加壓，在推動政府職能轉(zhuǎn)變方面積極探索、自我革命。這次出臺的《方案》，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變以行政審批為主的行政管理方式，制定發(fā)布政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，有利于提高制度的可靠性、一致性和可預(yù)期性，進(jìn)一步厘清政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。同時，加快推進(jìn)跨部門信息共享、綜合辦理和協(xié)同管理，鼓勵社會力量參與，推動政府管理由注重事前審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管，有利于激發(fā)市場活力，提高行政效能，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的良好局面。

　　三是進(jìn)一步突出以可復(fù)制可推廣為目標(biāo)，形成更多具有示范帶動效應(yīng)的制度創(chuàng)新成果。從某種意義上講，衡量自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)是否成功，就是要看能否形成更多服務(wù)于國家戰(zhàn)略、在全國可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。經(jīng)過國家有關(guān)部門的大力推進(jìn)，自貿(mào)試驗區(qū)已有一大批制度經(jīng)驗在全國復(fù)制推廣，取得了良好的效果。這次出臺的《方案》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)做好可復(fù)制可推廣經(jīng)驗總結(jié)推廣，對標(biāo)國際投資貿(mào)易通行規(guī)則，率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的投資和貿(mào)易規(guī)則體系，更好地發(fā)揮示范引領(lǐng)、服務(wù)全國的積極作用。上海自貿(mào)試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗，原則上除涉及法律修訂、上海國際金融中心建設(shè)事項外，能在其他地區(qū)推廣的要盡快推廣，能在全國范圍內(nèi)推廣的要推廣到全國。上海自貿(mào)試驗區(qū)要進(jìn)一步深挖改革潛力，拓寬改革領(lǐng)域，繼續(xù)成為國家改革開放新理念的發(fā)源地和輸出地，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新的輻射效應(yīng)。

　　四是進(jìn)一步突出以風(fēng)險可控為底線，構(gòu)建科學(xué)有效的風(fēng)險防控體系。開放應(yīng)建立在防范風(fēng)險的基礎(chǔ)上，寬進(jìn)必須嚴(yán)管。建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)，要牢牢堅持底線思維，防控擴(kuò)大開放后可能發(fā)生的系統(tǒng)性風(fēng)險。《方案》在擴(kuò)大開放的同時，把強(qiáng)化風(fēng)險防控放在突出重要的位置。比如，在外商投資和外匯管理方面，提出健全地方參與國家安全審查和反壟斷的長效機(jī)制，試點建立境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理政策框架；在產(chǎn)業(yè)方面，提出推動產(chǎn)業(yè)預(yù)警制度創(chuàng)新，試點建立與開放市場環(huán)境相匹配的產(chǎn)業(yè)預(yù)警體系；在事中事后監(jiān)管方面，強(qiáng)調(diào)完善企業(yè)年度報告公示和異常名錄制度，鼓勵社會力量參與市場監(jiān)督，加快形成行政監(jiān)督、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)督體系。通過這些制度創(chuàng)新，有利于增強(qiáng)自貿(mào)試驗區(qū)防范風(fēng)險的能力，為進(jìn)一步擴(kuò)大開放奠定堅實基礎(chǔ)。

　　二、全面推進(jìn)自貿(mào)試驗區(qū)國家試驗，在更高層次、更廣領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革開放新突破

　　這次出臺的《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，將上海自貿(mào)試驗區(qū)的實施范圍擴(kuò)大到120.72平方公里，除涵蓋原來28.78平方公里的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域外，還新增了陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)和張江高科技片區(qū)。上海自貿(mào)試驗區(qū)“擴(kuò)區(qū)”，有利于進(jìn)一步擴(kuò)大制度創(chuàng)新的范圍、廣度和深度，充分發(fā)揮空間聯(lián)動、制度創(chuàng)新和政策疊加綜合優(yōu)勢，為在更大范圍、更高層次、更廣領(lǐng)域推進(jìn)改革開放積累新經(jīng)驗、探索新路徑。在此基礎(chǔ)上，《方案》對深化上海自貿(mào)試驗區(qū)改革開放的任務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)安排，創(chuàng)新點、亮點很多。概括起來，有以下六個方面的重大突破。

　　第一，在加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變上實現(xiàn)新突破。黨的十八屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，要“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這次出臺的《方案》，把加快政府職能轉(zhuǎn)變放在非常突出的位置，提出了系統(tǒng)的改革任務(wù)，如完善負(fù)面清單管理模式、加強(qiáng)社會信用體系應(yīng)用、健全社會力量參與市場監(jiān)管制度等，在上一輪改革舉措的基礎(chǔ)上又有了進(jìn)一步深化和加強(qiáng)。突出體現(xiàn)在：

　　一是完善負(fù)面清單管理模式。《方案》強(qiáng)調(diào)，推動負(fù)面清單制度成為市場準(zhǔn)入管理的主要方式，制定發(fā)布政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，進(jìn)一步厘清政府和市場的關(guān)系。強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，加快形成行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系。

　　二是健全社會力量參與市場監(jiān)督制度。《方案》提出，通過扶持引導(dǎo)、購買服務(wù)、制定標(biāo)準(zhǔn)等制度安排，支持行業(yè)協(xié)會和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與市場監(jiān)督。

　　三是推動權(quán)益保護(hù)制度創(chuàng)新。《方案》要求，進(jìn)一步對接國際商事爭議解決規(guī)則，優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)仲裁規(guī)則，提高商事糾紛仲裁國際化程度。探索建立全國性的自貿(mào)試驗區(qū)仲裁法律服務(wù)聯(lián)盟和亞太仲裁機(jī)構(gòu)交流合作機(jī)制，加快打造面向全球的亞太仲裁中心。四是健全國家安全審查和反壟斷審查協(xié)助工作機(jī)制。《方案》提出，建立地方參與國家安全審查和反壟斷審查的長效機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)在國家安全審查和反壟斷審查工作中的建議申報、調(diào)查配合、信息共享等方面的協(xié)助作用。

　　第二，在深化與擴(kuò)大開放相適應(yīng)的投資管理制度創(chuàng)新上實現(xiàn)新突破。加快推進(jìn)與國際通行規(guī)則相接軌的投資管理制度，是自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的一項十分重要的任務(wù)。這次出臺的《方案》，在總結(jié)深化上一輪改革的基礎(chǔ)上，對進(jìn)一步推進(jìn)投資管理制度創(chuàng)新作出了系統(tǒng)安排。

　　一是進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)與制造業(yè)開放。《方案》明確指出，要探索實施自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負(fù)面清單制度，減少和取消對外商投資準(zhǔn)入限制，提高開放度和透明度。這次全國發(fā)布的統(tǒng)一的2015版自貿(mào)試驗區(qū)負(fù)面清單，在2014版上海自貿(mào)試驗區(qū)139項特別管理措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步縮短到122項特別管理措施，進(jìn)一步擴(kuò)大了服務(wù)業(yè)和制造業(yè)等領(lǐng)域開放。

　　二是推進(jìn)外商投資和境外投資管理制度改革。《方案》進(jìn)一步明確，要推進(jìn)外商投資和境外投資管理制度改革，對負(fù)面清單之外領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致原則，實行外商投資項目備案制（國務(wù)院規(guī)定對國內(nèi)投資項目保留核準(zhǔn)的除外）。對境外投資項目和境外投資開辦企業(yè)實行以備案制為主的管理方式。支持企業(yè)開展國際商業(yè)貸款等各類境外融資活動。

　　三是深化商事登記制度改革。《方案》要求，探索企業(yè)登記住所、企業(yè)名稱、經(jīng)營范圍登記等改革，開展集中登記試點。探索許可證清單管理模式。簡化和完善企業(yè)注銷流程，試行對個體工商戶、未開業(yè)企業(yè)、無債權(quán)債務(wù)企業(yè)實行簡易注銷程序。

　　四是完善企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”制度。《方案》提出，加快企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”從企業(yè)設(shè)立向企業(yè)工商變更、統(tǒng)計登記、報關(guān)報檢單位備案登記等環(huán)節(jié)拓展，逐步擴(kuò)大“單一窗口”受理事項范圍。探索實行工商營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證“多證聯(lián)辦”或“三證合一”登記制度。

　　第三，在推進(jìn)與國際通行規(guī)則接軌的貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新上實現(xiàn)新突破。經(jīng)過一年多的加快推進(jìn)，上海自貿(mào)試驗區(qū)在促進(jìn)貿(mào)易便利化上取得了重要進(jìn)展。這次出臺的《方案》，在構(gòu)建與國際通行規(guī)則接軌的貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新上，進(jìn)一步加大了力度。

　　一是深化海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域監(jiān)管制度創(chuàng)新。《方案》提出，推進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化，完善功能。加快形成貿(mào)易便利化創(chuàng)新舉措的制度規(guī)范，覆蓋到所有符合條件的企業(yè)。加強(qiáng)口岸監(jiān)管部門聯(lián)動，規(guī)范并公布通關(guān)作業(yè)時限。鼓勵企業(yè)參與“自主報稅、自助通關(guān)、自動審放、重點稽核”等監(jiān)管制度創(chuàng)新試點。

　　二是深化國際貿(mào)易“單一窗口”制度創(chuàng)新。《方案》要求，完善國際貿(mào)易“單一窗口”的貨物進(jìn)出口和運(yùn)輸工具進(jìn)出境的應(yīng)用功能，進(jìn)一步優(yōu)化口岸監(jiān)管執(zhí)法流程和通關(guān)流程，實現(xiàn)貿(mào)易許可、支付結(jié)算、資質(zhì)登記等平臺功能，將涉及貿(mào)易監(jiān)管的部門逐步納入“單一窗口”管理平臺。探索長三角區(qū)域國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，推動長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)一體化。

　　三是統(tǒng)籌研究推進(jìn)貨物狀態(tài)分類監(jiān)管制度創(chuàng)新。《方案》指出，要按照管得住、成本和風(fēng)險可控原則，規(guī)范政策，創(chuàng)新監(jiān)管模式，在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)籌研究推進(jìn)貨物狀態(tài)分類監(jiān)管試點。此外，《方案》在推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，完善航運(yùn)發(fā)展制度和運(yùn)行方式等方面，也提出了許多具有特色和亮點的改革舉措。

　　第四，在加強(qiáng)自貿(mào)試驗區(qū)與“四個中心”建設(shè)的聯(lián)動上實現(xiàn)新突破。自貿(mào)試驗區(qū)與上海“四個中心”建設(shè)密不可分，要充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新功能，為“四個中心”建設(shè)提供有力支撐。這次出臺的《方案》，在加強(qiáng)上海自貿(mào)試驗區(qū)與“四個中心”建設(shè)的聯(lián)動上，形成了不少亮點和關(guān)鍵舉措。

　　在國際金融中心建設(shè)方面，上海自貿(mào)試驗區(qū)圍繞服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在風(fēng)險可控前提下，探索建立以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度，在自由貿(mào)易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革等方面取得積極進(jìn)展。下一步，將拓展自由貿(mào)易賬戶功能，完善便利化的跨境投融資環(huán)境，創(chuàng)新面向國際的人民幣金融產(chǎn)品，有序推進(jìn)資本項目可兌換，推動面向國際的金融市場建設(shè)。

　　在國際航運(yùn)中心建設(shè)方面，提出加快國際船舶登記制度創(chuàng)新，擴(kuò)大國際中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)，優(yōu)化沿海捎帶業(yè)務(wù)監(jiān)管模式，深化多港區(qū)聯(lián)動機(jī)制，推進(jìn)外高橋港、洋山深水港、浦東空港國際樞紐港聯(lián)動發(fā)展，建設(shè)具有較強(qiáng)服務(wù)功能和輻射能力的上海國際航運(yùn)中心，不斷提高全球航運(yùn)資源配置能力和國際競爭力。

　　在國際貿(mào)易中心建設(shè)方面，提出加快推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，積極推進(jìn)亞太示范電子口岸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快推進(jìn)大宗商品現(xiàn)貨市場和資源配置平臺建設(shè)，深化貿(mào)易平臺功能，大力發(fā)展知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)服務(wù)業(yè)，推動生物醫(yī)藥、軟件信息等新興服務(wù)貿(mào)易和技術(shù)貿(mào)易發(fā)展。

　　第五，在加強(qiáng)自貿(mào)試驗區(qū)與全球影響力科技創(chuàng)新中心建設(shè)的聯(lián)動上實現(xiàn)新突破。建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，是習(xí)近平總書記對上海未來發(fā)展提出的新定位、新要求。這次新出臺的《方案》，在充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)先行先試效應(yīng)、加強(qiáng)自貿(mào)試驗區(qū)與科技創(chuàng)新中心聯(lián)動發(fā)展上提出了許多重大舉措，具有很強(qiáng)的針對性，有利于將制度創(chuàng)新與科技創(chuàng)新主體的需求緊密結(jié)合，實現(xiàn)開放經(jīng)濟(jì)與創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的有效融合。比如，《方案》提出，要充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策疊加優(yōu)勢，全面推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)、科研院所、高等教育、人才流動、國際合作等領(lǐng)域體制機(jī)制改革，建立積極靈活的創(chuàng)新人才發(fā)展制度，健全企業(yè)主體創(chuàng)新投入制度，建立健全財政資金支持形成的知識產(chǎn)權(quán)處置和收益機(jī)制，構(gòu)建市場導(dǎo)向的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化制度，完善符合創(chuàng)新規(guī)律的政府管理制度，推動形成創(chuàng)新要素自由流動的開放合作新局面，在投貸聯(lián)動金融服務(wù)模式創(chuàng)新、技術(shù)類無形資產(chǎn)入股、發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)組織等方面加大探索力度，加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。

　　第六，在加強(qiáng)自貿(mào)試驗區(qū)法制和政策保障上實現(xiàn)新突破。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)必須堅持法治思維，在法治軌道上推進(jìn)改革創(chuàng)新。為進(jìn)一步深化自貿(mào)試驗區(qū)改革開放，全國人大常委會已授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時調(diào)整4部法律規(guī)定的有關(guān)行政審批。擴(kuò)展區(qū)域需要暫時調(diào)整實施有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章的部分規(guī)定的，按規(guī)定程序辦理。鼓勵加強(qiáng)地方立法，對試點成熟的改革事項，適時將相關(guān)規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)和規(guī)章。建立自貿(mào)試驗區(qū)綜合法律服務(wù)窗口等司法保障和服務(wù)體系。《方案》的另一個特點是，支持鼓勵在某些領(lǐng)域參照國際慣例，積極探索政策創(chuàng)新。比如，提出探索適應(yīng)企業(yè)國際化發(fā)展需要的創(chuàng)新人才服務(wù)體系和國際人才流動通行制度，研究完善促進(jìn)投資和貿(mào)易的稅收政策。通過這些法制和政策雙重保障，將為充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)先行先試作用，大膽闖、大膽試、自主改，提供強(qiáng)有力的保障。

　　（作者系上海市人民政府發(fā)展研究中心主任、黨組書記，研究員、博士生導(dǎo)師。）