“十三五”業已過半，研究和制定“十四五”規劃已經提上日程。五年規劃中的指標體系是發展理念和發展目標的重要體現。設計好新的五年規劃指標體系對于落實新的發展理念和實現新的發展目標至關重要。新的發展階段和發展目標要求必須對原有的五年規劃指標體系進行調整。本報告試圖從發展階段和發展目標變化的角度分析現有的五年規劃指標體系在經濟增長、經濟結構、創新驅動、民生福祉、社會差距以及指標類型等方面存在的不足之處，并在此基礎上為“十四五”規劃指標體系的設計提供政策建議。
一、五年規劃中的指標體系是發展理念和發展目標的重要體現
經過長期的實踐，“國民經濟和社會發展五年規劃”的制定①和實施，已經成為落實發展戰略和凝聚發展共識的重要手段。而由中央政府層面制定的“國民經濟和社會發展五年規劃綱要”（以下簡稱“綱要”）是站在國家層面對全國未來五年的經濟社會發展做出的總體布局，是指導經濟社會發展的綱領性文件。
“綱要”中的指標體系是經濟社會發展目標的量化體現，更是引導落實發展理念的重要工具。從歷次“綱要”來看，規劃提出的主要目標多數都可以在指標體系中找到對應指標，而且指標體系也會隨著發展理念的變化而變化。如，“十三五”規劃強調貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，因而在指標體系中專設“創新驅動”指標模塊，比 “十二五”規劃多設立了 3 項與創新相關的指標；同時，為了突出綠色發展理念，指標體系設立了10項資源環境方面的指標，比“十二五”規劃多兩項，而且更加詳細。另外，從“十一五”（2005-2010 年）開始，綱要中的指標體系開始區分“約束性”指標和“預期性”指標。其中，“約束性”指標反映的是政府設定強制性發展目標，是對人民群眾的承諾。這些約束性指標的實現程度成為評估規劃完成情況的重要內容。
“綱要”中的指標體系成為年度計劃、專項規劃、區域規劃和地方規劃等編制和實施的重要依據。2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立健全國家“十三五”規劃綱要實施機制的意見》，明確提出將“綱要”提出的 25 個主要指標納入年度計劃指標體系；
專項規劃和區域規劃要細化落實“綱要”中特定領域和特定區域的目標任務；地方規劃要細化落實“綱要”涉及本地區的目標任務。特別需要強調的是，“綱要”指標體系中的約束性指標往往被層層分解到各個部門、各個地區，成為有效引導和約束部委及各級政府部門行為的指揮棒。
二、新的發展階段和發展目標要求五年規劃指標體系必須與時俱進
黨的十九大報告明確提出，中國特色社會主義已經進入新時代，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，同時十九大報告也對經濟社會發展的目標作出了新的部署。新的發展階段和發展目標要求我們必須重新思考下一個五年規劃指標體系的設計。只有設計更加符合發展階段和發展目標要求的指標體系才能更好地促進經濟社會發展轉型，推動發展目標的實現。而構建新的五年規劃指標體系必須深入了解現有體系指標存在的問題和不足。
1. 地位突出且剛性約束過強的經濟增速指標限制了發展轉型和質量提升
在“高速增長階段”，較高的經濟增速在經濟社會發展目標中始終處于核心地位，在五年規劃的指標體系中也基本都是排在第一位的指標。“十一五”規劃以來，五年規劃將主要指標區分為約束性指標和預期性指標，而且將經濟類指標都歸為預期性指標。但是在實現經濟總量翻番目標（即“到二〇二〇年國內生產總值比二〇一〇年翻一番”）的剛性約束下，經濟增長指標從名義上的“預期性指標”變成了實際上“約束性指標”。比如，“十三五” 規劃中經濟增長的預期目標是年均超過 6.5%，但是為了實現 GDP 翻番的目標就必須要求 “十三五”期間經濟增速必須超過 6.5%，而且 6.5% 往往被社會認為是經濟增長年度必須實現的約束性目標。經濟增速目標的核心地位和剛性約束使得其他目標尤其是“促轉型”必須讓位于短期的“保增長”，這在一定程度上限制了與發展轉型和質量提升相關的改革和發展舉措的落實。
2. 經濟社會結構調整的指標主要反映的是過程和表象，并不能直接反映發展質量的提升過去幾十年從計劃經濟向市場經濟的轉型使得結構調整始終是經濟社會發展的一個重要任務。無論是“五年計劃”還是“五年規劃”，結構調整都是經濟社會發展的主要目標。應該說在特定的時期，這些目標對于引導經濟結構轉型發揮了重要作用。但隨著經濟社會的發展，一些結構性指標往往難以真實反映發展質量的提升。一方面，一些結構性指標取決于經濟系統內部的相對關系，不能直接反映考察對象效率的改進。如“服務業增加值比重”指標從“十一五”規劃開始就一直作為五年規劃的重要結構性指標。從實踐來看，除了服務業自身效率的提升外，服務業增加值比重的提升既可能源自于服務業價格的提升，也可能是因為制造業的過快衰落和產業升級的受挫。統計數據顯示，“十二五”期間服務業比重的提升大部分都來自于服務業價格的提升，而非增速或生產率的更快提升。另外，很多落入“中等收入陷阱”的國家在高速增長結束之后，都經歷了由于制造業的衰退而導致的服務業比重快速提升的過程。另一方面，很多結構性指標與發展階段、基本國情等因素存在較強的關系，并非越高越好。如增加值率，在工業化快速推進的階段，分工深化往往使得增加值率出現先下降后上升的趨勢。因而不能脫離特定的發展階段來要求結構性指標越高越好。
3. 現有的創新驅動指標更多強調的是創新的數量，難以準確反映國家的真實創新能力
與以往的五年規劃相比，“十三五”規劃大幅度增加了與創新相關的指標，凸顯國家對于創新發展理念的重視。進入高質量發展階段，提升創新能力尤為緊迫。但是從以往規劃中涉及的反映創新驅動的指標來看，部分指標缺乏可比性，與創新驅動的關系并不直接，往往難以反映真實的創新能力。如，“科技進步貢獻率”這一指標的測算主觀因素影響較大，也難以與其他國家進行比較；“互聯網普及率”反映的是一項公共服務，與創新能力關系不密切；“每萬人發明專利擁有量”指標強調的是創新的數量，而非質量。在開放的環境下，一國創新能力直接體現為其創新產品的國際競爭力。競爭力越強，在國際知識產權交易中獲取的收入越多，支付購買費用（支出）相應越少。雖然中國從 2011 年起即已成為專利申請第一大國，但從世界銀行公布的數據來看，中國的知識產權使用費支出比日本高 34%，而使用費收入則只有日本的 11%；中國的知識產權使用費收入與支出之比只有0.17，遠低于發達國家平均水平（1.06），更是遠遠低于美國（2.65）、日本（1.96）、德國（1.58）等創新強國（參見圖 1）。
4. 民生福祉的指標存在缺陷且不夠全面，難以反映新階段人民群眾對于美好生活的需要
圖 1 知識產權使用費收入和支出的國際比較
數據來源：世界銀行 WDI 數據庫
“十三五”規劃改變了之前三個五年規劃中大類指標的排序，將民生指標由之前排在最后調整到資源環境之前，這在一定程度上反映新的五年規劃越來越關注民生福祉的改善；同時對于具體的民生指標也進行了精簡和改進。目前五年規劃中的民生指標無論從覆蓋面還是從測度質量的角度來看，都存在有待改進之處。一是就業指標存在明顯缺陷。目前規劃的“城鎮新增就業人數”指標本身并不是一個常規的統計指標③，而且由于沒有發布就業崗位增加、減少以及自然離退休和死亡的詳細數據，因而無從判斷新增就業反映的是真實的就業增長還是就業崗位變換等。而且隨著信息技術的發展，就業崗位變動的頻度明顯加快，僅依據新增就業是難以反映就業的水平和質量。二是缺少對于生活質量的評估指標。比如，指標體系并未反映獲取收入所付出的成本，尤其是時間成本。還比如，缺乏反映住房質量、所享受的公共服務質量的改進指標。
5. 現有規劃指標體系缺乏反映社會差距變化的定量指標，無法體現社會主要矛盾變化對發展提出的新要求
十九大明確我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。而不平衡發展的突出體現就是較高的社會差距。近年來，盡管反映收入差距的基尼系數出現了微弱縮小的跡象，但中國的基尼系數明顯高于不少發達國家和發展中國家。2017 年全國居民人均可支配收入的中位數只有人均可支配收入的 86%，意味著多數居民的收入在平均值之下，收入的平均增長難以反映居民福利的整體改進狀況。而且社會差距不僅體現在個體之間，還體現在城鄉、區域之間；不僅表現在收入領域，還表現在公共服務以及發展的能力和機會等眾多領域。另外，眾多的研究也表明，社會的不平等不僅直接影響人民的幸福程度，也影響經濟的持續增長和社會的長治久安。盡管在多個五年規劃都提到要調整收入分配的關系，縮小收入差距，但是規劃指標體系中卻并未出現反映社會差距的指標。進入新時代，社會主要矛盾的變化迫切需要在五年規劃中引入反映社會差距的指標。
6. 規劃指標體系中存在不少“數量型”和“手段型”指標，容易引導“重數量、輕質量” 和“重過程、輕結果”的行為
在經濟發展的初期，強調數量和過程的指標，有利于明確發展的任務，加快發展的步伐，提振發展的信心。但是隨著發展階段的躍升，在發展規劃中繼續強調數量和手段的指標，不利于各級政府在推動發展中改變重數量、重過程的傾向，不利于提升整體的發展質量。目前的五年規劃中不少指標屬于反映數量和手段的指標。如“城鎮化率”指標就屬于數量型指標。盡管“十三五”規劃新增了戶籍人口城鎮化率指標，但如果公共服務制度沒有進一步改革， “戶籍城鎮化率”指標仍然難以反映城鎮化的質量。另外，還比如，“城鎮棚戶區住房改造” 則屬于手段型指標，反映的是具體的工作任務，而非城市住房方面的發展目標，不能作為反映居民住房質量改善的指標。
三、對“十四五”規劃指標體系設計的建議
第一，讓經濟增長真正成為預期性指標，為其他發展目標的實現提供更多的改革和發展空間。無疑，經濟增長對于中國經濟社會的發展仍然非常重要。但很多改革和發展任務短期內往往帶來一定的轉型成本，影響經濟增長的短期增速。過高、過強的經濟增長目標約束往往導致短期內為了“保增長”而限制了改革和發展的“拳腳”。因此，建議在新的五年規劃中放松或弱化經濟增長的目標約束。
第二，用反映經濟增長質量的指標替代經濟結構變化的指標。提高經濟增長的質量是高質量發展的重要內容。在當前經濟發展階段轉換的關鍵時期，尤其需要注重增長質量指標的引導，否則可能會出現徒有結構變化的形式，而無經濟增長質量提升的基礎。目前五年規劃中反映經濟結構變化的指標難以反映經濟增長質量的變化。建議采用反映經濟增長效率的指標替代經濟結構的指標，如，單位工時勞動生產率、增量資本產出比等。
第三，進一步改進反映創新的指標。創新理念是新發展理念的重要組成部分。創新是經濟社會發展的持續動力，更是高質量發展的根本要求之一。新的五年規劃指標體系必須更加重視創新指標。建議從創新成果的國際競爭力的視角出發，探索設立能夠反映國家真實創新能力的指標，如單位 GDP 知識產權使用費收入等。
第四，增加反映國民生活質量、發展機會的指標。社會主要矛盾的變化和高質量發展要求更加關注人民群眾的生活質量和參與發展的能力。另外，國際上對經濟社會發展評價的最新趨勢也由關注 GDP 和收入的變化轉向更多關注民眾福祉，特別是個體的消費、福利的變化。如，2011 年 OECD 針對 GDP 等經濟指標存在的問題，提出了包含“物質生活狀況”“生活質量”“可持續性”三方面內容衡量經濟社會發展的新框架。建議新的五年規劃更加關注人民群眾福利的變化，在指標體系中增加反映國民生活質量和發展機會的指標，如就業質量指標、工作休閑時間分配指標等。
第五，增加反映社會差距的指標。一方面，社會差距影響人民群眾對美好生活的追求；另一方面，社會差距也直接影響經濟社會持續發展。聯合國發布的《2013 年世界社會狀況報告——不平等問題事關重大》強調指出，國家內部持續嚴重的不平等現象對各國的經濟、社會和政治穩定構成了嚴重挑戰，群體間或橫向不平等導致社會凝聚力的喪失，加劇了社會的不穩定狀態。歷史經驗也表明，不注重發展成果的公平性分享是拉美國家落入“中等收入陷阱” 的一個非常重要的原因。因此，建議新的五年規劃增加有關收入差距的指標，比如基尼系數等。
另外，在具體的指標設計中，建議新的五年規劃指標體系盡量少選擇“數量型”和“手段型”指標，而更多地選擇反映質量和結果的指標，使得規劃指標體系在落實新的發展理念和實現新的發展目標方面發揮更強、更好的引導和指導作用。（責任編輯：郭文琳）
