“十四五”是我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，上海要貫徹長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略，加快構筑新時代綜合交通體系，支撐“五個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市建設。本文圍繞上海建設全球城市的目標，分析未來五年上海交通發(fā)展面臨的若干重點瓶頸問題，提出“十四五”上海綜合交通體系發(fā)展的若干思考。
“十四五”時期，是我們國家由全面建成小康社會向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家邁進的關鍵時期。2020年，也是上海邁向“五個中心”和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的開局起步之年。過去每個五年，上海的綜合交通都在新上一個臺階，也都有每個階段的發(fā)展主線，各個階段主線不同也體現(xiàn)了歷史階段性特點和城市發(fā)展的特征。
“十四五”時期，要從國際、從全國、從上海視角來審視和構筑新時代上海交通發(fā)展戰(zhàn)略，把高質量、高標準、高水平作為出發(fā)點，著眼于未來5到15年乃至更長遠的發(fā)展，從解決問題的角度，理性分析“十四五”交通體系內外環(huán)境要求，評斷未來五年的發(fā)展階段特征，找準瓶頸，提出重大政策和重大措施。
1 上海綜合交通發(fā)展現(xiàn)狀
1.1 對外交通情況
港口方面，2018年上海港完成貨物吞吐量7.3億噸，集裝箱吞吐量4201萬標準箱，集裝箱吞吐量連續(xù)九年保持世界首位，集裝箱水-水中轉比例達46.8%。洋山深水港區(qū)四期工程開港試運行，成為目前全球最大的集裝箱自動化碼頭。在新華-波羅的海的國際航運中心排名中，上海國際航運中心位列第四，國際影響力不斷提升，上海也已形成了“兩主一備”的郵輪母港格局，2018年共靠泊郵輪406艘次，郵輪旅客發(fā)送量158萬人次，吳淞口國際郵輪港繼續(xù)保持亞洲第一、全球第四郵輪母港的位置。
航空方面，上海兩大機場擁有四座航站樓、六條跑道，2018年上海機場旅客吞吐量達到1.18億人次，在全球城市中排名第四；貨郵吞吐量達到418萬噸，成為全球第3個年航空貨郵吞吐量400萬噸以上的城市。
鐵路方面，上海已形成“兩個方向、五條干線”的對外通道布局，2018年鐵路里程共計466.1公里，對外旅客到發(fā)量（不包括金山鐵路）為2.2億人次，同比增長5.1%,鐵路貨物到發(fā)量1083萬噸。
公路方面，2018年公路總里程達13106公里，其中高速公路836公里，普通國省干線1288公里，與江浙兩省的多層次對接路網初步建立。上海市出省道口日均交通流量為58.5萬輛次，其中高速公路分擔交通量為37.8萬輛次/日。
1.2 城市交通情況
公共交通方面，2018年，全市運營軌道交通線路（含磁浮線）共16條，運營線路長度678公里，運營車站415座。地面公交運營線網條數(shù)達1496條，線網長度為8591公里，公交運營車輛數(shù)17461輛，公交專用道為360公里。全市公共交通日均客運量達到1605萬乘次，其中，軌道交通日均客運量達到1017萬乘次。公交分擔率保持相對穩(wěn)定，中心城居民公共交通出行比重（不含步行）為52%（含出租）。
道路方面，上海城市道路基礎設施增長趨緩，2017年城市道路總里程為5224公里，2018年，全市實有小客車達到511萬輛（含本市注冊及長期在滬外省市號牌小客車），連續(xù)兩年增速放緩。通過推進擁堵治理專項工程，實現(xiàn)了在機動車出行持續(xù)增加的情況下，高峰全路網仍處于較暢通狀態(tài)，路網運行水平總體可控。
2 上海交通發(fā)展面臨的新要求
充分預估全球經濟形勢對航運中心發(fā)展的影響。從全球來看，未來五年國際形勢的變化對經濟的影響和風險不容忽視，特別是貿易摩擦可能會對上海的商品進出口產生一定影響，上海港將持續(xù)面臨國際競爭壓力，國際航運中心建設需要立足全球和國內視野相統(tǒng)籌，充分發(fā)揮“一帶一路”戰(zhàn)略支撐作用，進一步增強國際航運中心輻射能力，提升全球樞紐地位。
長三角一體化戰(zhàn)略將給上海發(fā)展注入新活力。在長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略的大背景下，更主動更有效地發(fā)揮上海在長三角區(qū)域交通一體化中的引領帶動作用，就顯得十分迫切。未來上海交通必須放在長三角區(qū)域發(fā)展的角度中思考謀劃，交通體系對接長三角、服務長三角。同時，上海自貿區(qū)新片區(qū)的規(guī)劃，也要求上海交通發(fā)揮更好的中心城市輻射和帶動作用，推進長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展。
正視差距，逐步消除交通系統(tǒng)發(fā)展中的不平衡。一是城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，響應“鄉(xiāng)村振興”要求，縮小城鄉(xiāng)交通建設標準和服務差距。二是系統(tǒng)之間發(fā)展不平衡，把優(yōu)化運輸結構和提高交通銜接效率放在更突出位置，彌補貨運交通短板，提升公共交通吸引力；三是管理和建設投入的不平衡，轉變“重建設，輕管理”的理念，加大組織管理、運營維護的力度，提升交通管理水平。
適應趨勢變化，滿足交通出行日益多元化的需求。一是滿足更多元的需求，隨著上海小康社會的全面建成，個性化交通出行仍將增加，交通“供給側”改革的需求依然較強。二是適應科技創(chuàng)新發(fā)展要求，隨著科技創(chuàng)新中心建設，物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據等新技術快速運用，對交通管理創(chuàng)新模式提出了更多新的要求。三是交通出行體現(xiàn)市民的幸福感受，交通換乘便捷、交通秩序井然、交通執(zhí)法嚴格、慢行交通環(huán)境友好，市民對從交通出行的中獲得幸福感的要求進一步提高。
3“十四五”上海交通發(fā)展的初步判斷
3.1 全球城市交通的相關啟示
對標倫敦、紐約、東京和巴黎等全球城市交通發(fā)展歷程和長遠戰(zhàn)略規(guī)劃，總體而來，這些城市交通體系的發(fā)展理念主要體現(xiàn)在三個方面，一是具有功能層次清晰的交通體系，擁有完善的洲際、城際、都市圈和中心城交通系統(tǒng)；二是高度重視交通可持續(xù)發(fā)展，采取交通需求管理降低對小客車的依賴，倡導慢行交通回歸，致力打造現(xiàn)代化的公交系統(tǒng)；三是重視科技對交通轉型支撐。
紐約作為最重要的全球城市之一，具有完善的交通體系，紐約2050城市總體規(guī)劃提出建設一個強大且公平的城市，強大方面，交通上體現(xiàn)在注重地區(qū)和國際的聯(lián)系，完善洲際交通增強航線網絡的通達性強化對全球其他城市的輻射。城市交通方面，提出出行更加可靠、安全以及可持續(xù)，讓紐約人不再依賴汽車，實施CBD擁堵收費。打造現(xiàn)代化的公共交通網，提升地鐵性能，提高公交效率。保障街道安全和高可達性，道路安全“零愿景”。新加坡是一個名副其實的公交城市，無論是公交分擔率還是公交運營效率，都是其他城市對標學習的標桿。新加坡2040陸路交通規(guī)劃以出行效率為導向，提出通過“20、45、90”目標，即通過“走、騎、搭”（WCR）方式，實現(xiàn)到最近鄰里中心的行程能在20分鐘內、高峰時段90%的行程能在45分鐘內、高峰通勤比例90%。與其他全球城市類似，倫敦規(guī)劃也是緊緊圍繞低碳交通系統(tǒng)的構建和強化，分別則從交通結構調整、健康街道打造、公共交通建設三方面細化交通的發(fā)展戰(zhàn)略目標，具體如附表1所示。
表1 倫敦交通發(fā)展戰(zhàn)略目標
3.2 未來五年特征和方向預判
在延續(xù)“十三五”階段“管為本、重體系、補短板”的基本思路基礎上，理性分析“十四五”階段交通體系內外環(huán)境要求，評斷未來五年的發(fā)展階段要求和特征。初步判斷，“十四五”時期，基礎設施投入強度仍將持續(xù)，交通運行安全和效率的管理力度將進一步加強，交通網絡的更新和維護投入持續(xù)增加，體現(xiàn)“三個聚焦”的特點，“聚焦轉型、聚焦突破、聚焦創(chuàng)新”，即推進交通發(fā)展理念和運輸結構的轉型，實現(xiàn)重點區(qū)域和重點領域的重大突破，體現(xiàn)各個環(huán)節(jié)的技術和制度的創(chuàng)新。
在對標全球城市和國內同類城市的基礎上，結合上海實際發(fā)展情況，提出“一體化、高質量、可持續(xù)”的發(fā)展目標和重點方向，總體思考是：（1）交通模式和交通體系上要促進和體現(xiàn)上海都市圈、市域城鎮(zhèn)圈和主城區(qū)的協(xié)調關系，提升交通網絡和交通運輸水平；（2）堅持公交優(yōu)先、健康街道，推進綠色、便捷的交通體系建設；（3）打造與全球城市安全、有序的城市秩序相匹配的交通管理和服務能力，提高綜合管理水準。
4 未來發(fā)展重點的若干思考
4.1 國際航運中心建設方面
港口當前瓶頸:（1）目前上海港口集裝箱吞吐量已接近2035年的規(guī)劃目標，按照目前的發(fā)展趨勢，港口吞吐能力與需求之間的矛盾將不斷嚴重，上海港尤其在在深水岸線資源、干支泊位結構存在不足；（2）長三角區(qū)域港口群功能存在重疊，上海港與寧波-舟山港存在同性競爭，區(qū)域港口基礎設施配套缺乏協(xié)調、功能定位趨同，上海港高端航運服務業(yè)發(fā)展不足。區(qū)域港口之間的聯(lián)動仍然不足。區(qū)域信息共享不完善，跨區(qū)域內河航道協(xié)調仍是短板；（3）目前上海港集裝箱班輪航線全球網絡覆蓋度已處于國際前列，與全球200多個國家和地區(qū)的600多個港口建立了集裝箱班輪航線。但全球網絡化運營程度不高，新加坡港務集團共在全球16個國家，投資超過40個碼頭，2017年共完成集裝箱吞吐量7424萬TEU，其中一半以上由海外碼頭完成，近年來，上港集團也加快實施走出去戰(zhàn)略，但離全球碼頭運營商還有較大差距；（4）港口集疏運方式不盡合理，海鐵聯(lián)運發(fā)展不快，內河水運優(yōu)勢有待發(fā)揮。2017年，上海港海鐵聯(lián)運比例僅為0.1%。目前以公路為主導的集裝箱集疏運系統(tǒng)對上海的空間資源、環(huán)境、交通擁擠的造成較大負面影響。
航空當前瓶頸：（1)2018年上海機場的旅客年吞吐量已達到1.18億人次，已接近現(xiàn)有的客貨運設計能力，上海兩機場客運設施已基本處于飽和運行狀況。其他全球城市經驗表明航空客貨運需求增長是長期性的，預計2035年上海航空客貨運市場需求可能較現(xiàn)狀翻一番，現(xiàn)有空地保障能力、空域資源進展將成為航空發(fā)展的重要瓶頸；（2）上海機場服務水平方面，與紐約、法蘭克福等國際知名航空樞紐相比，上海空港在基地航空企業(yè)全球影響力、中樞航線網絡、旅客中轉銜接時間、航空快件國際中轉集拼效率和地面交通集疏運服務水平等方面需要持續(xù)完善，浦東機場缺乏軌道交通快線或鐵路服務。此外，上海機場國際航空樞紐功能亟待提升，浦東機場國際旅客中轉率近年來維持在12%左右，與2035年城市總體規(guī)劃中提出的19%的目標差距較大。
港口發(fā)展思路：（1）提高上海港碼頭設施承載力，加快洋山港四期等工程建設，增加支線專用泊位，增加深水岸線資源，滿足國際航運市場對于干線樞紐港的功能要求；（2）探索區(qū)域港口協(xié)同合作模式，從服務國家戰(zhàn)略的角度，探索港口功能定位調整、協(xié)同合作模式；（3）提升上海港發(fā)展質量，除傳統(tǒng)的貨物、集裝箱吞吐量等指標外，需要更加關注港區(qū)作業(yè)效率、集疏運結構和物流效率、港航智能化和節(jié)能減排水平；（4）優(yōu)化港口集疏運，完善長三角區(qū)域通航設施，提升區(qū)域通航能級，江海直達；推進內河高等級航道和港區(qū)整治建設，提升上海港水水轉運比重。推進海鐵聯(lián)運發(fā)展，結合滬通鐵路建設，同步建設外高橋鐵路貨場和進港鐵路。
航空發(fā)展思路：（1）繼續(xù)加強上海機場設施建設，提升客貨運服務保障能力。完成浦東機場總規(guī)修編，保障浦東機場四期建成，加大在發(fā)展旅客中轉業(yè)務、提升貨郵中轉功能，爭取開通和加密國際航線等方面的工作力度。此外，還需深化空域精細化管理，增加民用航空空域；（2）更加關注上海機場服務水平、發(fā)展等內涵。除傳統(tǒng)的旅客、貨郵吞吐量、起降架次等常見規(guī)模衡量指標外，需要更加關注國際份額、連接度和中轉比例、航空安全、航班正常率、機場運行效率、機場智能化和節(jié)能減排水平等方面的指標。建成兩場軌道聯(lián)絡線，做好軌道交通、地面公交與航班的銜接服務，完善機場快速集散道路通道建設；（3）緊扣上海在長三角一體化國家戰(zhàn)略中的龍頭作用，發(fā)揮上海航空樞紐對長三角地區(qū)的服務引領作用，形成長三角地區(qū)機場群協(xié)同發(fā)展的格局。
4.2 長三角區(qū)域交通一體化方面
從紐約、倫敦、巴黎、東京等發(fā)展經驗看，全球城市的競爭，實際上是區(qū)域城市群協(xié)同發(fā)展水平的整體較量。上海建設卓越的全球城市的過程，也一定是以上海作為首位城市的長三角世界級城市群高度一體化的發(fā)展過程。
當前瓶頸：（1）現(xiàn)狀長三角范圍內，區(qū)域軌道基本依靠國家級鐵路通道，服務滬蘇浙皖城市群的區(qū)域性城際鐵路通道缺乏，影響國家級通道效率發(fā)揮，對城市群的服務可達性和便捷性也所有欠缺。（2）部分城際軌道與上海的對接仍存在不確定性，例如北沿江城際進滬線位，滬通鐵路為客貨鐵路線，功能定位仍待優(yōu)化等等。（3）上海毗鄰地區(qū)交通對接仍不完善，以上海都市圈為服務目標的區(qū)域軌道覆蓋不足;傳統(tǒng)長途客運服務標準難以適應區(qū)域通勤出行要求;國省干線公路尚未實現(xiàn)完全對接，局部還存在斷頭路。（4）跨省市之間的規(guī)劃統(tǒng)籌及管理體制機制協(xié)作等方面存在不足。
發(fā)展思路：上海作為長三角核心城市要加大區(qū)域交通設施的互聯(lián)互通，提高區(qū)域輻射和連通能力，要進一步加強與江浙皖對接，全面增強至長三角的易達性。（1）加快服務長三角區(qū)域的城際鐵路網規(guī)劃和建設，結合上海市域鐵路規(guī)劃和樞紐總圖調整研究長三角區(qū)域城際鐵路網規(guī)劃，促進各層次軌道網絡的融合。（2）開展多層次路網對接研究，明確國省干線、省界斷頭路對接需求，除毗鄰區(qū)域的公路、公共交通的“斷頭路”現(xiàn)象。（3）以長三角示范區(qū)為案例開展近滬城市化地區(qū)交通研究，探索毗鄰地區(qū)交通基礎設施建設、交通運輸服務、綜合交通管理模式，形成可在長三角一體化推廣復制的經驗。
4.3 軌道交通持續(xù)發(fā)展方面
當前瓶頸：（1）早高峰放射線擁堵嚴重，部分線路增能空間不足。通勤高峰全網擁擠斷面長度達到112公里，集中在反射線路。擁擠線路發(fā)車間隔在2分30秒以內，繼續(xù)縮小發(fā)車間隔的難度較大，高峰時段擁擠程度短期內難以緩解。（2）遠期1000公里市域軌道網目標，功能布局及運營制式有待明確。現(xiàn)狀運營制式有金山鐵路以及中心城地鐵線路的延伸，未來制式有待名明確，幾年的實踐也證明了，中心城地鐵線路不斷延伸的模式，無論在運輸速度、市民體驗感等方面都很難適應郊區(qū)發(fā)展的要求。
發(fā)展思路：（1）持續(xù)增加既有線路運能。通過大交路貫通、增加車輛加密班次來增加運能。（2）完善既有軌道交通配套銜接。推進軌道車站與配套交通設施統(tǒng)一規(guī)劃、設計和建設，推進軌道與銜接公交的統(tǒng)一運營。（3）加強市域軌道交通網絡功能布局研究。進一步明確總規(guī)提出的市域軌道線的具體功能布局和主要樞紐位置、明確與其他線路的銜接方式，城際線是軌道體系中的“短板”，未來更多加快考慮規(guī)劃市郊鐵路和市域快線，來解決中心城區(qū)與遠郊新城、與外圍副中心、新城聯(lián)系。
4.4 地面公交功能優(yōu)化方面
當前瓶頸：（1）公交線路服務層次不分明，快速服務的骨干公交線網尚未形成。主要客流走廊已基本布設了公交專用道，但是受到右轉車輛、進出地塊車輛等的影響，公交運送車速不高。（2）缺少和軌道交通網絡的系統(tǒng)整合。軌道交通站點公交接駁作用不強，電動自行車、共享單車成為主體，存在設站不合理、運營時間不匹配、發(fā)車間隔較長等問題。（3）政府補貼壓力大。運營成不斷上漲，企業(yè)經營虧損。公交補貼機制補貼金額核算不完善，缺乏考核和獎懲機制，補貼效率不高。
發(fā)展思路：（1）要圍繞軌道交通網絡構筑多層次的公交線網體系，系統(tǒng)調整公交線網功能層級，加快1000公里中運量公交系統(tǒng)規(guī)劃研究，實現(xiàn)分區(qū)域骨干公交線網模式。（2）在通行設施上和運營組織上給予骨干公交運營更大的優(yōu)先。（3）提升城鄉(xiāng)公交一體化水平。制定農村公交規(guī)范服務標準，提高公交線路和站點配套標準，提高農村公交運營服務質量，縮小鎮(zhèn)村公交服務管理標準差距。（4）研究創(chuàng)新公交供給模式與技術水平。應用新型科技手段提升公交精細化管理及公交出行服務水平。（5）完善公交補貼機制。建立與績效掛鉤的公交補貼機制和科學的補貼金額的核算方法體系。
4.5 道路交通供需管理方面
當前瓶頸：（1）中心城內大規(guī)模新建道路的條件有限，主要依靠能力挖潛，但現(xiàn)有路網功能和級配仍待優(yōu)化，主干路密度僅達到標準低限，次干路仍有較大提升空間。（2）目前中心城以外主城片區(qū)和新城內部的道路大量仍按照郊區(qū)公路規(guī)劃，作為城市化連綿發(fā)展區(qū)，道路的使用功能和規(guī)劃標準都亟需調整和完善。（3）部分重點區(qū)域道路網系統(tǒng)功能較弱。隨著城市建設升級改造，部分區(qū)域路網系統(tǒng)不完善，導致局部地區(qū)交通擁堵比較突出。（4）現(xiàn)有小汽車額度和使用管理政策都亟待突破。新能源車、滬C牌照小汽車增速壓力較大，2017年私人領域年度推廣量絕對值同比增長67%；滬C牌照限行效果，中心城周邊擁堵常態(tài)化，新城擁堵加劇，同時，外牌限行政策調整初期效果明顯，但政策紅利隨車輛增加有所削減。
發(fā)展思路：（1）完善城市道路基礎設施，繼續(xù)完善快速路網和跨越黃浦江、蘇州河通道，加強主城區(qū)地面干道設施能力，提高道路交通保障度，推進主城區(qū)和新城內部公路與城市道路的網絡融合。（2）加強重點地區(qū)交通配套，圍繞長三角示范區(qū)、自貿區(qū)、虹橋商務區(qū)、國際旅游度假區(qū)、臨港、張江等重點發(fā)展地區(qū)，完善配套路網建設。（3）保障道路設施運行高效，挖掘設施潛力、合理分配路權，綜合施策，增加設施供給能力、提高道路使用效能。（5）進一步健全和加強道路交通管理手段，一方面在堅持和完善既有車輛擁有控制政策的同時，儲備滬C號牌管理、新能源汽車號牌管理等相關政策，并采用多種方法調控小汽車使用，加大小客車使用管理的政策管控力度，加強道路交通組織和管理措施。另一方面，要更加注重停車管理的調控作用，通過控制停車泊位和停車收費的價格杠桿，調控擁擠區(qū)域小客車出行。
5 結語
“十四五”時期將上海社會經濟和城市發(fā)展轉型升級的重要時期，國家也賦予了上海更多機遇和使命，上海要努力打造全球城市，緊緊把握長三角一體化的時代機遇，系統(tǒng)剖析上海綜合交通面臨的困難和挑戰(zhàn)，更好地為“十四五”發(fā)展謀劃藍圖。(作者：顧煜 吉婉欣)
