“十三五”以來安徽省在經濟發展、社會進步和基礎設施建設等方面成績顯著，然而，在傳統經濟發展尚不充足的情況下，又面臨著推進新經濟發展的艱巨任務；在工業化任務尚沒有完成的情況下，又迎頭遇到了數字化、網絡化、智能化的新任務；在承接產業轉移如火如荼開展之時，供給側結構性過剩隨之到來；在資本、勞動和土地要素驅動經濟發展尚不充分的情況下，又需要轉換動能實現創新驅動發展。“十四五”規劃期間安徽發展的核心主題還是經濟發展，其他發展都是建立在這一基礎上的。沒有經濟發展，就難以保障社會發展。因此，“十四五”規劃期間發展指導思想應該是：以經濟發展為核心，以創新創業為動力，以改革開放和優化經濟發展環境為“激活動力、釋放能量”保障，努力實現經濟社會協調發展，統籌好城鄉和區域經濟關系，深入推進信息化、網絡化和智能化賦能經濟社會發展，極力弘揚企業家精神，依靠市場主體數量和質量提升，全面實現安徽高質量發展。
第一，發展是硬道理。發展這一概念來自發展經濟學，是指發展中國家如何實現發展，而不只是GDP增長。但經濟增長又是其他各項社會事業發展的基礎。經濟發展的核心又在于產業發展，沒有產業基礎，經濟發展就是一句空話。安徽產業基礎不強，發展產業經濟仍然是安徽省“十四五”重中之重。產業經濟發展之重點又在于第二產業尤其是制造業，制造業強省戰略在很長時間內都是安徽省經濟發展的重點戰略；農業大省需要進一步做強，如何做強，首先是農業經濟體制改革，需要有優質的農業市場主體尤其是農業企業；第三產業必須是在第一、二產業發展基礎上形成強大的需求才能發展好。產業經濟發展關鍵靠企業，市場主體企業數量和質量上來了，產業經濟才能夠很好地發展。
第二，大力鼓勵創新創業，這是安徽未來發展的第一動力。創新創業是解決安徽社會主要矛盾的根本需要。黨的十九大報告指出，“我國新時代的社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。矛盾的主要方面是“發展的不平衡不充分”，發展不充分不平衡，關鍵又在于企業數量和質量均不充足。企業數量不夠，關鍵在于創業者不多，企業發展質量不高，關鍵在于企業二次創業追求更好發展的欲望不強和創新不足。創新創業是縮小與發達地區發展差距的現實需要。長江三角洲一體化戰略目標，到2025年，中心區城鄉居民收入差距控制在2.2∶1，中心區人均GDP與全域人均GDP差距縮小到1.2∶1，常住人口城鎮化率達到70%。對于安徽來說，任務十分艱巨。要達到這一目標，安徽經濟還必須奮力直追。安徽只有依賴創新創業，培育更多的市場主體，經濟才能夠發展。創新創業是安徽轉換經濟發展動能的客觀需要。經濟發展動能轉換，需要有新的市場主體出現，從代表新經濟的“獨角獸”企業發展來看，安徽科技基礎良好，但是“獨角獸”尚未出現，關鍵原因在于創新創業不足。安徽要轉換經濟發展動能，客觀需要有一大批新型創業企業發展。創新創業是推進安徽可持續發展的必然要求。
第三，政府要在改革開放和優化發展環境上大力作為。安徽創新創業不足，企業發展質量有待于提高，“招商引資”“招才引智”很大程度上受到發展環境不優的制約。必須營造重視創業、重視創業者和企業家、理解創業者和企業家、鼓勵創業者和企業家、為創業者和企業家排憂解難的良好發展環境，形成創業者和企業家榮耀的氛圍。要把創業和發展環境的營造作為政府安徽“十四五”工作的重中之重，學習深圳等發達地區把創業者當作“上帝”來對待，盡最大的努力消除創業者創業道路上的各種行政性障礙和各種“管卡壓”的潛規則；學習浙江解決企業“一件事”，貼心為企業服務。習近平總書記指出，“要堅持問題導向，解放思想，通過全面深化改革開放，給創新創業創造以更好的環境。”[2]創業者和企業家“用腳投票”，選擇適合自己創業或做企業的土壤。沒有體制機制上的改革，就不可能有良好的創新創業環境，無法產生創業者和企業家榮耀，最后只能導致創業者和企業家的悲哀。深化改革成為營造創新創業環境的前提條件，關鍵是敢于用改革突破“條條框框”；改革需要有擔當，需要有制度創新精神。
第四，高度重視經濟社會協調發展及兩者互動促進性。經濟發展是社會發展的經濟基礎，社會發展是經濟發展的條件保障。教育、醫療、科技、治安、養老等各種社會事業獲得了發展，就能夠吸引來皖創業者、來皖投資者和各層次人才。一個區域形成人口集聚，一個是就業，一個是生活，就業創業謀收入，有了收入就會謀求更好的生活。前者是后者的基礎，后者是前者的目的。因此，經濟社會協調發展，在考慮商務成本的時候，還要考慮生活成本。商務成本是指企業在開辦期和持續期所產生的各種費用的總和，一般包括各類生產要素價格、稅費以及法律政策體系、市場秩序、政府部門辦事效率、地理位置及基礎設施等方面。商務成本分為要素成本和交易成本來表示這兩種成本[3]。要素成本中勞動成本涉及人力成本，各項社會事業的發展決定了對勞動力和人才的吸引力。必須在公共服務供給數量、質量上下大功夫。基礎公共服務可以通過資金投入來改變，經濟公共服務要通過政府相關部門改善服務流程、服務態度和服務效率來提高服務水平；社會公共服務需要增加投入，大力引進發達區域社會公共服務機構落地安徽。總體上來說，各種公共服務都與思想觀念、管理水平和經濟實力有著密切關系，必須在這些方面拿出具體的改善方案。
第五，統籌城鄉和區域經濟關系以優化發展整體布局。統籌城鄉關系的關鍵在于繼續推進城鎮化水平，通過“三農改革”，實現鄉村振興。城鄉一體化發展仍然是安徽省“十四五”城鄉關系的重點工作。在區域關系上，安徽既有的“一圈五區”總體布局，有諸多重疊之處，事實上已經形成四大板塊，即合肥都市圈、皖南國際旅游文化示范區、皖北經濟區和大別山革命老區。合肥都市圈需要擴容，涵蓋合肥、蕪湖、馬鞍山、滁州、銅陵、淮南、蚌埠、六安（非山區）、安慶（非山區）；皖南國際旅游文化示范區包括以黃山、宣城和池州為核心的整個皖南地區；皖北經濟區涵蓋以淮北、亳州、阜陽和宿州為核心的整個皖北地區；大別山革命老區主要是安慶和六安兩市的山區。強化合肥都市圈的整體帶動作用，發揮好各大區域邊界城市在各版塊之間的互動作用，各大板塊聯動發展，共同推進安徽經濟高質量發展。各城市“十四五”發展要重點思考的問題：合肥市何去何從（重點是發展科學，還是發展產業）?蕪湖市被誰拋棄了（本應與合肥一爭高下）?蚌埠有能力抓住機遇嗎（多年來一直在喊抓住機遇）?安慶大市何以為大（老省會城市何時崛起）?馬鞍山、滁州、宣城毗鄰蘇浙，何時比翼蘇浙?六安不僅僅有金寨（還有其他革命老區和縣區）?銅陵中國銅都能成為銅產業之都嗎（銅產業鏈仍然很短）?亳州中國藥都何以為都（沒有一家本土醫藥上市企業）?阜陽何時出成績?淮南、淮北“依靠煤、發展煤”還能走多遠?池州、宿州發展亮點在哪里（產業經濟發展不足）?黃山如何變成金山銀山（黃山歸來不看岳）?
第六，深入推進信息化、網絡化和智能化賦能經濟社會發展。習近平總書記指出：“要發展數字經濟，加快推動數字產業化，依靠信息技術創新驅動，不斷催生新產業新業態新模式，用新動能推動新發展。”[4]隨著信息技術革命的不斷深化和5G技術逐漸普及，信息化、網絡化和智能化已經滲透到經濟社會生產、生活和生態的方方面面。安徽省“十四五”期間，要將智能化戰略作為重要的戰略來實施，在經濟社會各個領域加快推進信息化、網絡化和智能化，賦能安徽整體高質量發展。要把握信息化、網絡化和智能化產業發展的規律，賦能制造業發展，推進實施制造業企業實現互聯網+、物聯網+工程，實施制造業企業依靠智能化科技升級制造模式。將人工智能融入于所有的制造加工環節，建立自動監控生產制造過程和自動調整產品線加工過程或能夠實現優化處理動作的人工智能系統；通過制程控管可視化、全方位系統監控和制造綠色化，實現生產制造智能化。推進實施企業采購物流、內部生產物流和銷售物流智能化，通過優化整合信息化、數字化、網絡化、集成化、智能化、柔性化、敏捷化、可視化和自動化等先進技術，在原材料采購、生產過程物料配給和滿足客戶需求的物流配送上實現全方位智能化。通過大數據收集、挖掘和利用，協助“人”進行分析、推理、判斷和決策，全面實行智能化管理。大力推進城市智能化改造提升工程和社會智能化建設應用工程，全面賦能城市和鄉村、經濟和社會的發展。
中國財政體制下地方政府有所作為的對策建議
中國地方經濟發展，必須充分考慮中國財稅體制演化過程和現行財稅制度。1950年中央采取“高度集中、統收統支”；1951-1957年采取“劃分收支，分級管理”；1958年采取“以收定支，五年不變”；1959-1970年采取“收支下放，計劃包干，地區調劑，總額分成，一年一變”；1971-1973年采取“定支定收，收支包干，保證上繳（或差額補貼），結余留用，一年一定”；1974年采取“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包干”；1976-1979年采取“定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一變，部分省（市）試行‘收支掛鉤，增收分成’”；1980-1985采取“劃分收支，分級包干”；1986-1988年采取“劃分稅種、核定收支、分級包干”；1988-1993年采取“財政包干”；1994年至今采取“按照統一規范的基本原則，劃分中央地方收支范圍，建立并逐步完善中央對地方財政轉移支付制度”[5]。在現行的財稅體制下，地方經濟想要發展，有五種增加地方發展資金的來源，其一是培育稅源，其二是“中央轉移支付”，其三是“土地財政”，其四是“融資平臺”，其五是“行政性收費和罰款”。因此，針對中國的財稅體制和安徽現行發展水平來看，主要建議以下：
首先，要大力發展市場主體，增加財源，致富一方。安徽市場主體數量決定了經濟發展水平，重點集中在“雙創（創新創業）”和“雙招雙引（招商引資、招才引智）”兩件大事。從長期來看，其一，創新創業是驅動安徽未來發展的第一需要。這是安徽從根本上擺脫相對落后面貌的根本途徑。只有積極培育創業型企業，才能從中成長出“頂天立地”的優質企業，這是依靠全體安徽人民自力更生的根本性路徑。其二，招商引資（含招才引智）是增加企業主體的重要路徑。在短期內形成一批優質的市場主體，快速形成經濟主體和生產能力，驅動安徽經濟發展。只有企業主體多了，才能夠有更多的人就業、更多的財政收入和形成更多GDP，才能夠致富一方。
第二，要高度重視中央“轉移支付”，增加轉移支付來源。安徽是一個地方財力不足、依靠中央轉移支付的省份，必須到中央爭取更多的發展項目和資金。要有面向本地發展需要、面向未來發展趨勢、面向國家重大需求的調研，重點瞄準國家大政方針，主動策劃好的項目，爭取更多的新項目和發展資金。要把爭取中央支持作為工作的重點來抓，爭取獲得中央財政的更多支持，為地方發展獲得更多的資金來源。
第三，“土地財政”的空間變小，且具有短期性。土地財政取決于一個區域的房地產價格走勢，房價取決于人口集聚程度，人口是否能夠集聚又取決于該區域就業機會，這又取決于該區域的經濟發展水平尤其是市場主體數量。因此，從根本上說，還是要依靠創新創業和招商引資；招才引智又要依賴于平臺尤其是企業平臺，好的平臺才能夠吸引更多的人才集聚。企業平臺主要指上市公司或大型央企以及高新技術企業。從安徽省來看，除了合肥市是人口凈增加城市，其他15個地市都是人口凈減少城市。近幾年皖北和少數落后城市有人口回流現象，但主體部分是農民工返鄉，造成短期人口回流假象。隨著國家“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”[6]，“土地財政”的道路越來越艱難。
第四，“融資平臺”負債過高，存在巨大風險。地方政府融資平臺是政府利用市場經濟手段，為政府籌措建設資金的一種運作模式。在經濟高速增長期，這是非常有效的手段，但隨著經濟發展速度減緩，中央政府也發現地方政府融資平臺造成政府負債不斷提升，風險越來越大，尤其是政府融資杠桿率過高，存在巨大風險，已出臺相關政策控制地方政府利用這一平臺融資，再加上金融防風險攻堅戰，降低杠桿率，防范金融風險，這一運作難以繼續維系。PPP模式本來是借助政府和民間資本的融合方式來發展地方經濟，但在中國這一模式往往變成另外一種政府負債模式。經過幾年的實踐，中央政府發現仍然存在巨大風險，也開始收緊政策。所以，這一模式已經難以作為地方政府籌措發展資金的重要手段。
第五，慎用“行政性收費和罰款”手段籌措資金。雖然“行政性收費和罰款”也是地方財政資金的重要來源，但是，如果一個區域依靠這一手段籌措資金，就可能會抑制地方經濟發展，造成地方招商引資和創新創業環境惡化，是“殺雞取卵”的辦法。考察一個地區投資環境或創新創業環境，不光是看你地方政府給多少優惠政策，也不是看媒體如何宣傳，而是看“行政性收費和罰款”占“地方財政收入”的比重，這個數值越高的話，該區域的投資和創新創業環境就越差。從全國數據來看，安徽省的這一比重還是很高的，也說明了投資和創新創業環境并不理想。比如，有少數城市或縣區通過各種手段設置收費項目，但公開告知不充分甚至沒有公開告知，致使企業增加成本，甚至無法經營下去。所以，必須慎用“行政性收費和罰款”，能減多少，就減多少；能夠不收，就不收；要大幅度減少各類罰款行為或做法。
總之，安徽經濟要高質量可持續發展，必須高度重視“雙創（創新創業）”“雙招雙引（招商引資、招才引智）”和“中央轉移支付”。創新創業是驅動安徽經濟長期可持續發展的第一動力，“招商引資”是第二大動力，“中央轉移支付”是為前兩者提供基礎條件和爭取資源的重要手段。“土地財政”“融資平臺”都是短期行為，在一定的經濟條件下可以利用，完全依賴于這兩個手段，或者把工作重點放在這兩個手段上，是極其不負責任。依靠“行政性收費和罰款”來維系地方財政收入，更是一種愚蠢的做法，實質上就是堵住這個區域未來發展的道路。（作者：劉志迎 張勇）
