“中心—外圍”模式在我國長期存在，全國市場形成后，我國核心區主導經濟發展的趨勢一直存在，且沒有任何一個區域可以完全支配全國的發展和離開其他區域而獨自發展。隨著經濟發展進入新常態，我國中心地區與外圍地區的聯系日益密切，中心向外圍滲透和擴散的趨勢增強，極化效應明顯；同時，中心地區“大城市病”等問題日益凸顯，亟須通過與外圍地區的協調發展實現雙贏。黨的十八大以來，我國區域協調發展取得了斐然奪目的成就。具體來看，區域協調發展體制機制持續完善，東西部收入差距逐漸縮小，重要功能區的關鍵作用發揮更加明顯，基礎設施空間分布更加均衡，區域間基本公共服務水平差距縮小、人民基本生活保障水平逐步接近。此外，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域經濟一體化戰略的碩果為經濟高質量發展和區域一體化改革提供了重要基礎。然而，在上述成就落地的同時，“十五五”時期，我國區域協調發展仍然面臨創新要素空間分布不均、區域間發展質量存在差距、水資源供需不匹配和高碳排放、區域開放存在堵點斷點、城鄉公共服務水平差距大等結構性問題。在此基礎上，區域重大戰略仍待深化和細化。
（一）創新要素在空間上分配不均
創新要素作為創新活動的支撐條件， 決定一國或地區的科研能力及其未來在產品市場中所處地位。2023年，據世界知識產權組織發布的全球創新指數報告顯示，我國創新能力的世界排名升至第12位，擁有的全球百強科技創新集群數量首次躍居世界第一。截至2023年底，我國全年研究與試驗發展（R&D）經費投入達33278億元，當年有效發明專利量達499.1萬件，國內（不含港澳臺）發明專利擁有量達401.5萬件，同比增長22.4%，成為世界上首個國內有效發明專利數量突破400萬件的國家。但在創新實力穩步提升的同時，地區之間的創新要素分布卻很不均衡。雖然東西部科技合作已經實行多年，但是目前東南沿海和西北、東北地區創新要素投入的差距依然很大。如圖1所示，近五年來，四大板塊研發強度均呈穩步上升態勢，體現了創新要素總量的優勢；但從協調發展角度來看，2022年東部地區研發強度為3.54%，中部地區為2.23%，西部地區為1.66%，東北地區為1.95%。東、中、西和東北地區的創新要素投入存在較大的差距，其中西部和東北地區的發展形勢不容樂觀。此外，創新要素往往集聚在城市規模大、經濟發達、教育資源豐富的中心城市，如北京、上海、廣深等地匯聚了大量高校、科研院所和創新型企業，創新相關的基礎設施和平臺建設也較完備，對知識、技術、人才和資金的集聚具有極強的向心力，這些地方成為創新要素的流入地和集聚區，我國超三分之二的創新要素都集中在北京、上海和廣深等地。與此同時，小城市、縣鎮和農村幾乎無法吸引任何創新要素集聚，創新要素分布格局呈現頭重腳輕的“倒三角形”，嚴重阻礙了中國式現代化的基礎組成部分—— —鄉鎮現代化的發展。創新要素空間分布的不均進一步導致了創新驅動下的關鍵產業、 產業鏈的關鍵環節分布過于集中在東部沿海地區，從而引致其他地區產業的同質化與低水平建設等問題，導致“外部不經濟”問題。因此，促進創新要素在空間上更加均衡的分配成為“十五五”時期的重大任務之一。
（二）區域發展質量在不同程度上存在差距
1978年改革開放以來“優先發展沿海地區”的政策使得東南沿海地區迅速發展起來，中國國內生產總值2023年增至126.1萬億元，年均增長率突破10%，創造了蛋糕迅速做大的“中國奇跡”，但也迅速擴大了東南沿海與內陸經濟發展的差距。如圖2所示，東南沿海地區人均國內生產總值的增長速度遠高于其他地區，近十年來南北差距的擴大趨勢尤為明顯，南北嚴重失衡正在成為實現中國式現代化目標的新阻礙。首先，南北地區的產業發展水平差距全面擴大，且短期內暫無收斂態勢。2023年，南方地區第二產業增加值為313442.16億元，是北方地區第二產業增加值的1.9倍。2023年，在工業實力二十強城市中，北方只有北京、天津、唐山、鄭州4個城市，且排名分別為第六位、第十位、第十八位和第十九位，排名并不占據優勢。南方地區第三產業增加值為442502.02億元，是北方地區第三產業增加值的1.8倍。其次，目前區域性增長極基本集中在南方。成渝地區的增長最為顯著，長三角地區的輻射帶動作用最強，而北方的京津冀地區自身增長和輻射帶動作用相對較弱。此外，無論是在消費、投資，還是凈出口方面，南方都處于相對領先的位置，2003—2013年北方過度依賴高投資、高積累的發展模式，且這一發展模式在2013年后無法持續，這進一步加劇了南北差距擴大。除了沿海和內陸、南方和北方、城市和鄉村之間的經濟發展不平衡外，各個城市群、都市圈區域內部發展也不平衡。雖然城市群、都市圈發展取得了明顯成效，為中國式現代化提供了源源不斷的動力，但不應就此忽視其顯著的提升空間。以京津冀城市群為例，北京的經濟主要依賴于附加值較高的高新技術產業和第三產業，天津則以裝備制造業、石油化工等工業及金融、研發業為主，相比之下，河北長期以來布局傳統產業，與京津有明顯差距。如何控制加速擴大的區域經濟發展差距，解決地方政府在項目投資中出現的低效益、低水平地重復引進、生產、建設等引發的“產業同構”“集而不群”等問題，使得地方政府，尤其是欠發達地區的地方政府實現“興地富民”，是“十五五”時期需要關注的焦點。
（三）水資源供需匹配和“高碳”等環境問題仍需被關注
我國社會經濟發展進入新時代后，生態文明建設發生了歷史性、全局性的變化，有了很多新的探索和成就。2023年，在監測的339個地級及以上城市中，PM2.5年均濃度為30微克/立方米，連續五年低于臨界值，地級及以上城市空氣質量優良比例為85.5%，水質優良斷面比例達89.4%。中國的生態環境向著天更藍、水更清、地更凈的“美麗中國”藍圖大步邁進。但與此同時，基于區域協調發展視角，西北地區生態環境保護的壓力仍然較為突出。以黃河流域蘭西城市群為例，該區域存在水資源供需不匹配、利用效率較低等問題。其中，以蘭州和西寧為中心的中東部地區水資源條件最不容樂觀。隨著城市化進程的加速，城市用水需求持續增加，水資源供需矛盾進一步加劇。如表1所示，海北藏族自治州的水資源總量遠超其他地區，在水資源的自然稟賦上具有明顯優勢，這也為當地發展水資源密集型產業提供了可能。然而，蘭州市和白銀市的總供水量超過其水資源總量，潛在的水資源管理壓力和可持續性風險較大。同時，這種超額利用可能源于地下水的過度開采或依賴遠程水源，這不僅增加了經濟成本，也可能對生態環境造成長期損害。從供需關系的角度看，水資源的有效管理需要平衡經濟發展的需求與生態系統的健康。例如，蘭州市高額的生態用水量反映了當地對生態保護的重視，但也暗示了該地區面臨的水資源供需矛盾。在區域協調發展過程中，“雙碳”目標也面臨著“三高一短”的挑戰。2023年，原煤能源產量為47.1億噸標準煤，比上年增加2.5億噸標準煤，對總量增長的貢獻率為78.8%，中國的能源結構仍然以“高碳”為特征。此外，鋼鐵、石化、水泥等高碳難減排行業在產業結構中的占比仍然較高。由于處在工業化和城市化的中高速進程中，很多地區還有能源消費增量的需求，“產業生態化”和“生態產業化”在“十五五”時期依然任重而道遠。
（四）區域開放依然存在“堵點”和“斷點”
由于各地區開放程度和發展模式不同，當前我國不同區域之間的開放水平存在明顯的差距，區域協同開放仍然受到多方面限制。首先，基于政策統籌方面來說，一方面，由于國家宏觀層面的區域發展戰略與地方政府缺乏在統籌分工方面的協調，因此不論是在構建“一帶一路”等對外開放路徑抑或全國統一大市場方面，很多地區的發展思路較為趨同，各自為政，沒有依據區域的特色和優勢進行合理分工，在建設面向“一帶一路”沿線國家的經貿合作平臺等過程中存在產業同質化競爭以及無序競爭的現象。同時國內市場分割現象和各類阻礙要素流動的體制機制性因素仍不同程度存在。另一方面，平臺通道和基礎設施的建設過于依賴國家項目和優惠政策的支持，區域自身體制機制創新和發展的內生動力不足。其次，開放格局目前呈“東強西弱、海強邊弱”的現狀。黨的十八大以來，中西部地區依托自身的比較優勢，積極承接產業轉移，對外貿易和投資相較之前有了較明顯的增長，但東西部的開放發展仍存在較大差距。近年來，東部地區貨物進出口總額和對外直接投資流量的占比達到了80%左右，東部地區“一家獨大”，是開放型經濟的主要集聚地，而中部、西部和東北地區對開放經濟的培育依然不足，總量偏小、結構不合理等問題仍然突出，外延式擴張、粗放式增長的現狀并沒有得到根本改變，與“以要素驅動和外需驅動為特征的傳統經濟增長模式難以為繼”的現實相矛盾。以新疆為例，對外貿易的主要產品為資源及原料類商品和食品、輕紡、家電等勞動密集型產品，對外貿易的主要方式為小額貿易，產業層次較低，經濟聯系較弱。此外，基礎設施建設不足也是制約區域開放的重要因素，特別是中西部地區和東北地區。 中西部地區和東北地區目前仍側重于傳統交通和物流的基礎設施建設， 區域之間的協調性、關聯性、互補性較差，在國際化通道建設中，“北上南下、東進西出”仍有不少堵點和斷點，在“十五五”時期需要加以解決。
（五）城鄉公共服務水平存在較大差距
城鄉二元結構的存在導致城鄉居民在教育、醫療、衛生及社會保障體制等方面存在較大差距。雖然工業化進程的加快使得很多農民去城市務工，但由于戶籍制度的限制，長居城市的農村戶籍勞動力及其隨遷家屬在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面都無法享受到城鎮居民擁有的福利。此外，城鄉分割的土地制度使得失地農民無法獲取土地增值收益。如圖3所示，2000年以來城鄉居民人均可支配收入的差距是在逐漸拉大的。2023年，城鄉居民人均可支配收入之比為2.39：1，如果將住房、教育、醫療、社會保障等各項社會福利考慮在內，城鄉居民的收入差距可能更高。
城鄉居民在消費層面也存在較大的差異。 如表2所示，2023年城鄉居民人均消費支出之比為1.82∶1，在教育文化、醫療保健等方面的消費支出，城鎮居民都遠大于農村居民，分別為1.84：1和1.49：1；以醫療服務為例，雖然2023年農村居民的醫療保健消費占比增幅較大，但從絕對量來看，占總人口30%的城市人口享受70%的醫療衛生資源，占總人口70%的農村人口僅享受30%的醫療衛生資源，城鄉醫療衛生資源配置在空間上仍然存在嚴重的錯配現象。除了公共服務水平總量的差異，城鄉公共服務的質量差異也極大。以義務教育為例，城鄉之間的教育設施條件、師資力量、財政投入等資源分配方面具有明顯的差異。社會保障方面，城鎮企業職工基本養老保險由用人單位與個人共同繳費，風險由企業和個人共擔；而農村社會養老保險費用則由農村居民個人繳納，個人承擔所有風險。雖然目前我國新型農村合作醫療制度基本實現了全覆蓋，農村新型合作醫療制度也得以全面推廣，但農村居民在享受基本醫療衛生服務方面仍與城市存在較大的差距，“弱勢群體看不起病”的現象經常存在。公共服務供給方面，農村主要聚焦于水、電、氣、路、房等供給層面，互聯網普及率與城市差距巨大。第53次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2023年12月，我國農村網民規模達3.26億人，占網民整體的29.85%；城鎮網民規模達7.66億人，占網民整體的70.2%。
（六）區域重大戰略有待深化和細化
“一五”計劃將全國劃分為沿海和內地兩大經濟地帶；改革開放伴隨的國際產業轉移為沿海地區發展帶來了新機遇，全國劃分為“三大地帶”；進入21世紀，區域經濟發展差距逐漸加大，“四大板塊”的區域發展總體戰略形成。進入中國式現代化新情境，我國對區域經濟發展的規模和質量有了新要求，區域規劃的劃分需要進一步細化。具體來看，“十五五”時期，我國區域發展面臨新形勢和新變化。一方面，區域協調發展取得了長足進步。第一，東部沿海地區和西部內陸地區的經濟發展差距增速逐漸縮小。2023年，東部地區生產總值為652084億元，比上年增長5.4%；西部地區生產總值為269325億元，比上年增長5.5%；中部地區生產總值為269898億元，比上年增長4.9%；東北地區生產總值為59624億元，比上年增長4.8%。②西部地區經濟發展速度快于東部地區的總體趨勢已經形成，東西部差距增速下降。第二，區域之間的合作更加深入。中國式現代化新情境下，東部地區加快產業的轉型升級，中西部地區積極承接來自東部地區的產業轉移，東中西部地區在一些環節形成了良性互動，區域一體化進程明顯加快。同時，隨著我國與周邊國家合作的不斷深化，全方位對外開放格局逐漸形成。
另一方面，如上所述，區域經濟發展也存在一些亟待解決的關鍵問題，區域重大戰略仍有待細化和深化。第一，亟須在區域重大戰略中納入對創新要素空間配置的考量。目前，東、中、西和東北的創新要素投入存在較大的差距，創新驅動下的關鍵產業、產業鏈的關鍵環節分布過于集中在東部沿海地區，從而引致產業同質化與低水平建設，導致“外部不經濟”問題；小城市、縣鎮和農村幾乎無法吸引任何創新要素集聚，嚴重阻礙縣域經濟的高質量發展。區域重大戰略應該繼續錨定西部地區和縣域等重點區域，以促進創新要素空間流動和外溢為目標，對四大板塊的協調發展和縣域經濟的高質量發展等內容進行細化和深化。第二，區域經濟協調發展戰略中對經濟地區的劃分應該更加細致。首先，在四大板塊的基礎上應該加入南北地區。由于南北差距全方位不斷擴大，南北嚴重失衡正成為實現中國式現代化目標的新阻礙，是“十五五”時期關注的重點，區域重大戰略尤其是區域協調發展戰略應該在南北差距的關注上有所體現。其次，“十四五”時期雖然進行了城市群、都市圈的劃分，取得了一些成效，但城市群、都市圈內部發展仍然不平衡。“十五五”時期區域一體化戰略需要在控制城市群、都市圈內部經濟發展差距，解決地方“產業同構”“集而不群”等問題上進行內容的深化和補充。第三，城鄉融合依然是“十五五”時期區域重大戰略需要推進的重要目標。由于現存戶籍制度和土地制度的弊端，城鄉二元結構短時期內無法消除，城鄉居民在教育、醫療、衛生及社會保障體制等方面存在較大差距，且這種差距仍然在拉大。在這種背景下，如何加強農村公共服務設施建設、提升農村公共服務水平，通過縣域更好連接城市和鄉村，是從“十四五”時期延續到“十五五”時期區域重大戰略需要重點解決的問題。第四，環境問題以及區域對內對外開放的堵點和斷點仍需關注。首先，西北地區生態環境保護尤其是水資源的保護是“十五五”時期區域重大戰略需要關注的焦點。其次，區域能源的合理配置和能源安全問題依然重要。此外，國家宏觀層面的區域發展戰略與地方政府分工方面的協調仍需加強，區域之間的行政壁壘和經濟壁壘也需進一步打破。總而言之，基于新形勢和新變化，更好地推進區域協調發展應立足“十五五”時期區域協調發展內涵的新變化及亟待解決的重大問題，錨定重點區域，繼續細化深化區域協調發展的重大戰略。(作者：孫久文 虎琳)
