近年來,特色小鎮建設作為一種新的經濟增長點,在促進產業轉型升級、城市化、統籌城鄉發展等方面,發揮了非常重要的積極作用。但是,在特色小鎮推進過程中也出現一些問題,尤其是特色小鎮的泡沫化問題。
特色小鎮泡沫化的表現。數量膨脹化。除全國層面的1000個小鎮外,很多地方出臺了省、市、縣層面的小鎮培育建設計劃。有些地方對特色小鎮的內涵理解不清楚,只是為求政績在跟風建設,因此出現盲目追求小鎮數量、投資規模、建設速度而忽視小鎮質量的現象。全國計劃建設特色小鎮的總量已多達五六千個。如果按照每個特色小鎮平均20億的投資規模估算,全國特色小鎮建設總投資會超過10萬億元,如此體量大、涉及面廣的投資,其功能和效果應慎重對待。
建設房地產化。有的房地產商認為特色小鎮是房地產的“逃生之路”,是未來10年房地產行業發展的方向。一些地方政府為促進特色小鎮建設,在很多方面提供了優惠措施,房地產商以建設特色小鎮的名義向政府拿地的成本相對較低。因此,有些特色小鎮其實是房地產商在借產業概念的炒作,變相拿地做房地產,存在“假小鎮真房產”。
政府債務加劇化。地方政府由于財政預算約束,以及對土地財政的慣性依賴,往往賦予特色小鎮重要的融資功能。在特色小鎮的建設過程中,很多地方政府大包大攬,基本沒有吸引市場資本的參與,造成政府債務負擔加重。
產業空心化。有些特色小鎮的建設出現本末倒置、有形無魂現象:這些特色小鎮的設計很高端、生態綠化很美觀、工作生活配套很完善,但“特色產業”無特色、無根基、無輻射帶動性,沒有清晰的盈利模式,難以平衡前期的投入,缺乏可持續發展能力。
運營低端化。當特色小鎮規劃、設計、建設完成之后,運營便成為主要任務。地方對特色小鎮的運營問題,在理念認識上還參差不齊,在做法上還有待完善。由政府相關部門直接運營,或交給參與小鎮建設的當地國企,或委托給房產商;有些小鎮甚至將運營與物業管理等同,將運營委托給物業公司。由于特色小鎮運營是新事物,極其缺乏專業的運營主體,這是造成特色小鎮虛而不實的原因之一。
做實做強特色小鎮的前提條件。特色小鎮泡沫化的各種表現,背后體現了理念、組織、制度等多方面的不足。為將特色小鎮做實做強,克服泡沫化,要從整體謀劃、清晰定位、組織保障、完善考評、有效激勵、專業運營等多方面整體協同推進。
因地制宜科學謀劃。要注意時空根植性,合理布局區域內小鎮的數量。地方政府不能為跟風、追求政績、享受優惠而盲目建特色小鎮。國內外的先進經驗可參考,但不能照搬。要認識到區域稟賦、發展階段、產業環境、文化氛圍等差異,從本地實際出發,發展適合當地并有較強特色產業支撐的小鎮。
打造產業升級和創新的平臺。產業是特色小鎮可持續發展的重中之重。特色小鎮應建設為推進產業創新和培育新興產業的平臺。特色小鎮要極其重視產業專精發展、高端要素集聚、投入產出效益等幾個關鍵環節。產業升級和創新是小鎮建設的靈魂,在申報、評選、考核、認定的全過程中,都應是重點考察的內容。一要提升定位,把特色小鎮打造成集聚區域優質資源和驅動區域創新發展的增長極;二要提升要素集聚能力和產業創新能力,瞄準創新前沿,引進和培育標桿企業,提升產業特色的質量;三要提升小鎮的綜合服務功能,使特色小鎮與城市融合,成為城市體系里小而精美、宜居宜業的空間。
完善考核評估體系。采取動態的量化考核方式。一是提高進入門檻。至少在地市級層面,要統籌協調都市圈、城市群和中心城市的特色小鎮布局,縣域層面不能盲目布局過多的特色小鎮。二是注重考核內容的多元化和持續化。特色小鎮建設涉及的多元主體以及特色小鎮所承載的重要使命,使得其考核必然是多元和持續的。為避免政府債務擴大化,不僅要考核總投資,還應考核市場投資在總投資中的比重。為避免房地產獨大、特色產業不明顯等問題,應考核特色產業的投入比重、產出比重,并應重點考察這些比重的長期增長情況。根據不同階段的特性,合理設置考核內容。三是建立競爭性的機制。建議建立優者上、劣者下的動態競爭格局。
實施有獎有罰的期權激勵。期權式獎勵能避免地方政府建設小鎮過程中的政策投機行為。期權式激勵可以重點從土地和財政方面來展開。一是土地要素保障。對如期完成年度任務的地方,上級政府可以按實際使用土地指標的一定比例給予配套獎勵。對考核期內未達標的,則應加倍倒扣用地指標。對房產類的占地應不配套或少配套。二是財政支持。特色小鎮如定期完成考核,則“新增”財政收入上交上級財政的部分,可實行初期全額返還地方政府,后期減征的方式。鼓勵地方政府將所獲得的這些財政支持反哺市場主體。對“新增”而不是“總量”財政收入的獎勵,能克服地方政府參與特色小鎮建設的短期行為。將這些財政支持長期用于反哺市場主體,能激勵企業專注于核心競爭力的打造。
補齊運營短板。運營短板是未來制約特色小鎮發展的最大難題。運營的主要目的是搭建創新創業的空間、營造好的產業氛圍、實現小鎮的自我造血功能。較之以往的城市運營,特色小鎮的運營必須在理念、運營主體、運營內容等方面有所突破。要讓市場成為資源配置中的決定力量。在運營主體方面,要由更懂行業的市場主體來主導。在運營內容方面,要重點關注產業生態營造、集聚高端要素、引進或培育龍頭企業、突破產業鏈核心環節等。
