1. 專項(xiàng)債發(fā)行起始于 2015 年，從 2020 年起規(guī)模顯著擴(kuò)大

中國的專項(xiàng)債發(fā)行歷程和其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，可以劃分為三個(gè)階段，每 個(gè)階段都有特定的政策背景和目標(biāo)。 起步階段（2015-2016 年）：專項(xiàng)債起始于 2015 年，作為地方政府債務(wù)置換 工具，目的是降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方政府的合法融資。2014 年出臺(tái)的《國 務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43 號(hào)文）允許地方政府通過政 府債券融資，并對(duì)其進(jìn)行限額管理，明確了專項(xiàng)債券“專款專用”的原則，以 避免地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。這一階段，專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模較小，僅用 于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，2015 年新增專項(xiàng)債額度為 1000 億元。 擴(kuò)大階段（2017-2019 年）：隨著中國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，專項(xiàng)債成為地方 政府基建融資的重要工具。2017 年開始，專項(xiàng)債按項(xiàng)目發(fā)行，優(yōu)先用于收益 性項(xiàng)目，特別是土地儲(chǔ)備和棚戶區(qū)改造。這些項(xiàng)目具有較高的財(cái)政收益潛力， 因此地方政府發(fā)行積極性較高，專項(xiàng)債規(guī)模大幅增加。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2019 年的新增專項(xiàng)債額度達(dá)到 3.75 萬億元，專項(xiàng)債的資金主要投向基建和民生 領(lǐng)域，包括交通、環(huán)保等項(xiàng)目。 轉(zhuǎn)型階段（2020 年至今）：2020 年新冠疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊，為 應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，中國進(jìn)一步擴(kuò)大了專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模。專項(xiàng)債的投向逐步 向新基建領(lǐng)域傾斜，涵蓋了“東數(shù)西算”、能源項(xiàng)目、公共衛(wèi)生等新興領(lǐng)域。 同時(shí)，民生項(xiàng)目，如保障性住房和教育領(lǐng)域，也成為專項(xiàng)債的重要投資方向。 財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2022 年專項(xiàng)債發(fā)行額為 1.46 萬億元，主要用于支持經(jīng)濟(jì) 復(fù)蘇和穩(wěn)增長。 新增專項(xiàng)債限額自 2015 年起大幅增長，2020 年達(dá)到 37500 億元后趨于穩(wěn) 定，而新增一般債限額增長幅度不如專項(xiàng)債。

新增專項(xiàng)債券發(fā)行額自 2015 年起逐年增長，其與一般公共預(yù)算支出相比， 這個(gè)比例也從 2015 年的 0.55%上升到 2023 年的 14.40%，其重要性持續(xù)增 強(qiáng)。

2021 年發(fā)行金額為 35805 億元，2022 年發(fā)行金額為 40264 億元，同比增長 12.5%，2023 年發(fā)行金額為 39444 億元，同比減少 2.0%。其中用于用于基 建的占比分別為 2021 年 83.3%、2022 年 89.0%、2023 年 79.9%。

按資金用途劃分按資金用途劃分，地方政府債券可以分為新增債券、置換債 券和再融資債券。

2. 政策優(yōu)化專項(xiàng)債用途擴(kuò)大使用范圍，允許專項(xiàng)債券用于土地 儲(chǔ)備、置換隱債

2024 年財(cái)政部、國家發(fā)展改革委等陸續(xù)推出了一系列專項(xiàng)債政策。2024 年 4 月 17 日，確定專項(xiàng)債券規(guī)模為 3.9 萬億元，并擴(kuò)展了投向領(lǐng)域，以支持 新興產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。4 月 22 日，政策進(jìn)一步明確將獨(dú)立新型儲(chǔ)能和 保障性住房納入專項(xiàng)債券支持范圍。4 月 23 日，完成了約 3.8 萬個(gè)專項(xiàng)債 項(xiàng)目的篩選，需求總額約為 5.9 萬億元，為債券發(fā)行奠定了基礎(chǔ)。10 月 12 日，財(cái)政部副部長強(qiáng)調(diào)將擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍，并完善管理機(jī)制，以推動(dòng)高 質(zhì)量發(fā)展。10 月 25 日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)持續(xù)抓好一攬子增量政策的落 地落實(shí)。11 月 7 日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金 收回收購存量閑置土地的通知》，為各地啟動(dòng)開展收回收購存量閑置土地提 供政策指導(dǎo)和工作依據(jù)。11 月 8 日，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提 請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》。

3. 新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模較 2023 年同期增加，8 月起發(fā)行顯著提速

截至 11 月 26 日，2024 年地方政府新增專項(xiàng)債累計(jì)發(fā)行額 39693 億元，同 比 2023 年同期增長 4.38%。Q1~Q3 發(fā)行額為 6341/8593/21059 億元，同比53/-9/83%，6~9 月發(fā)行額為 3327/2815/7965/10279 億元。具體來看，2024 年 1-6 月專項(xiàng)債較往年同期發(fā)行明顯偏少，這一趨勢(shì)在 7 月之后得到了顯著改 善，單月增速不斷擴(kuò)大，特別是在 9 月全國地方政府新增專項(xiàng)債單月發(fā)行 10279 億元，同比增加 188%。

從全國整體發(fā)行進(jìn)度來看，截至 2024 年 11 月 26 日，地方政府新增專項(xiàng)債 累計(jì)發(fā)行額為 39693 億元，已公布全年發(fā)行計(jì)劃的省份計(jì)劃發(fā)行合計(jì)額為 38836 億元，當(dāng)前新增專項(xiàng)債累計(jì)發(fā)行進(jìn)度達(dá) 102.81%，發(fā)行進(jìn)度明顯滯后 于 2023 年同期，截至 11 月 26 日較 2023 年滯后 16.9%。其中 1-9 月全國新 增專項(xiàng)債計(jì)劃發(fā)行額為 35066 億元，實(shí)際發(fā)行額為 35993 億元，高于計(jì)劃 927 億元，102.6%超計(jì)劃發(fā)行。具體來看，其中，1 月、3 月、4 月、5 月和 6 月低于計(jì)劃發(fā)行，2 月、7 月、8 月、9 月高于計(jì)劃發(fā)行，特別是 9 月單月 新增專項(xiàng)債發(fā)行億元，高于 10279 9 月計(jì)劃發(fā)行額 4142 億元，167%超計(jì)劃 發(fā)行。

4、地方債限額管理

地方政府專項(xiàng)債限額的分配采用因素法等科學(xué)合理的方法進(jìn)行。主要考慮因素包括各地的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平、財(cái)力狀況、項(xiàng)目儲(chǔ)備情況等。具體來說，會(huì)根據(jù)各地的債務(wù)率、償債率等指標(biāo)評(píng)估其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度。

（一）限額設(shè)定依據(jù)

財(cái)政部在確定地方政府專項(xiàng)債券年度限額時(shí)，秉持多因素綜合考量的原則。宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是首要考量因素之一，在經(jīng)濟(jì)增長乏力時(shí)，可能適當(dāng)放寬限額以刺激投資與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；而在經(jīng)濟(jì)過熱或面臨較大通脹壓力時(shí)，則會(huì)收緊限額以防范過度投資與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政政策導(dǎo)向也起著關(guān)鍵作用，若財(cái)政政策傾向于積極擴(kuò)張，則可能提高專項(xiàng)債限額以加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出；反之則可能控制限額。此外，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況至關(guān)重要，對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，限額設(shè)定會(huì)較為謹(jǐn)慎，以防止債務(wù)危機(jī)爆發(fā)；而對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控、財(cái)政管理規(guī)范的地區(qū)，限額可能相對(duì)寬松，以滿足其合理融資需求。同時(shí)，還會(huì)考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入能力、項(xiàng)目儲(chǔ)備情況等，確保限額與地方實(shí)際情況相匹配，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債發(fā)行的合理性與有效性。

（二）限額分配方式

我國采用因素法進(jìn)行專項(xiàng)債限額分配。其中，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平是核心因素之一，通過一系列指標(biāo)評(píng)估各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，如債務(wù)率、償債率等，風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)分配限額相對(duì)較少，以促使其先化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)力狀況同樣關(guān)鍵，財(cái)政收入穩(wěn)定且充足的地區(qū)可獲得相對(duì)較多限額，因?yàn)槠鋬攤Ｕ夏芰Ω鼜?qiáng)；項(xiàng)目儲(chǔ)備情況也不容忽視，擁有豐富且高質(zhì)量項(xiàng)目儲(chǔ)備的地區(qū)，能夠更好地利用專項(xiàng)債資金，所以在限額分配上會(huì)得到一定傾斜。通過這種科學(xué)合理的分配方式，既能保障專項(xiàng)債資金的有效使用，又能引導(dǎo)地方政府合理規(guī)劃項(xiàng)目、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）限額調(diào)整機(jī)制

在年度執(zhí)行過程中，專項(xiàng)債限額并非一成不變。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化時(shí)，如遭遇重大自然災(zāi)害導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重受損需要大量重建資金，或者出現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇需要大規(guī)模投資等情況，經(jīng)地方政府申請(qǐng)并經(jīng)相關(guān)部門嚴(yán)格審批后，可對(duì)專項(xiàng)債限額進(jìn)行適當(dāng)上調(diào)。相反，如果地方項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、資金使用效率低下或者債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)惡化，可能會(huì)對(duì)限額進(jìn)行下調(diào)。此外，財(cái)政部會(huì)依據(jù)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果，實(shí)時(shí)評(píng)估各地債務(wù)狀況，適時(shí)調(diào)整專項(xiàng)債限額，以確保全國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體處于可控范圍，維護(hù)國家財(cái)政安全與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

（四）限額管理的意義

限額管理對(duì)我國地方政府債務(wù)管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著深遠(yuǎn)意義。首先，它有效控制了地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)張，避免因過度舉債引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)了國家財(cái)政體系的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。其次，通過合理分配限額，引導(dǎo)地方政府優(yōu)化項(xiàng)目選擇與資金配置，促使其將資金投向更具經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的項(xiàng)目，提高了資金使用效率。最后，限額管理也促使地方政府加強(qiáng)自身財(cái)政管理能力建設(shè)，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)與水平，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。