黨的二十屆三中全會提出，合理擴大地方政府專項債券支持范圍。2024年中央經(jīng)濟工作會議列出的重點任務，包括“提高投資效益，全方位擴大國內(nèi)需求”。地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）是擴大有效投資和國內(nèi)需求的重要工具。進一步完善專項債運行機制，提升專項債運行質(zhì)效，可以為經(jīng)濟持續(xù)向好發(fā)展提供重要支撐。

　　下文將圍繞專項債規(guī)模、期限和投向領域展開討論，梳理專項債資金在項目投資中面臨的機遇與挑戰(zhàn)，結(jié)合現(xiàn)有政策框架和研究成果，針對提升專項債運行質(zhì)效提出策略，以進一步發(fā)揮專項債在促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。

　　專項債發(fā)展現(xiàn)狀分析

　　數(shù)據(jù)顯示，我國專項債的發(fā)行規(guī)模從2015年的9743.73億元大幅增長至2024年的77104.98億元。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，再融資專項債占當年專項債總額比例從2020年的13.01%增加到2024年的48.08%，占比增速較快；新增專項債券發(fā)行規(guī)模整體保持平穩(wěn)，2022—2024年分別為40264.15億元、39443.96億元和40032.32億元。從外部對比來看，自2018年起，新增專項債發(fā)行規(guī)模超過新增一般債券，隨后兩者差距逐步擴大。2024年，新增專項債發(fā)行規(guī)模已達新增一般債券的5.73倍，專項債已成為地方政府債券的主力品種。

　　從期限結(jié)構(gòu)來看，新增專項債長期限占比在增加。2020—2024年，10年及以上期限專項債發(fā)行規(guī)模占比分別為84.79%、84.51%、87.97%、89.70%和88.68%（見表1），而2019年這一數(shù)據(jù)僅為41.7%。從發(fā)行規(guī)模來看，相比于2020年，2024年10年期新增專項債占比略有下降，20年、30年期專項債發(fā)行規(guī)模有顯著增長。新增專項債的平均期限延長，能夠使項目期限與債券期限更加匹配，減輕地方政府的短期兌付壓力。

　　從資金投向來看，專項債資金投向領域不斷擴大，呈多元化發(fā)展態(tài)勢。2024年，全國新增專項債資金主要投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、鐵路、軌道交通、棚戶區(qū)改造、其他交通基礎設施、農(nóng)林水利、醫(yī)療衛(wèi)生、政府收費公路和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等領域，占比達86.93%。其中，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施項目數(shù)量達7801個，投資額為112152.18億元，在所有項目類別中居首（見表2）。

　　專項債運行面臨的機遇與挑戰(zhàn)

　　專項債發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴大，期限結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，投向領域不斷拓展，已成為擴大內(nèi)需和有效投資的重要政策工具。隨著運行節(jié)奏不斷加快，部分專項債項目運行效率有待提升，其監(jiān)督和績效管理機制仍需健全，主體權(quán)責存在不一致現(xiàn)象。認真分析專項債在運行層面的發(fā)展機遇與潛在挑戰(zhàn)，有助于助力專項債提質(zhì)增效。

　　一是專項債項目投資提升空間較大。根據(jù)《關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號），專項債券投向領域?qū)嵭小柏撁媲鍐巍惫芾恚略鰧ｍ梻断蝾I域擴大，發(fā)行規(guī)模增長空間相應拓展。各地可根據(jù)宏觀經(jīng)濟運行狀況，擴大專項債項目投資比例，增加專項債投向領域。從當前情況來看，提振消費是擴大內(nèi)需的重中之重，專項債對消費相關基礎設施投資的支持力度有待加強。企業(yè)預警通數(shù)據(jù)顯示，2024年，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、養(yǎng)老托幼領域的專項債發(fā)行規(guī)模占比分別為3.33%、0.76%，專項債發(fā)行規(guī)模存在較大增長空間。

　　二是部分專項債項目擴大有效投資舉措有待進一步落實，主要體現(xiàn)在部分專項債項目安排和政府投資放大效應等方面。在項目安排方面，2023年度國務院審計工作報告顯示，部分專項債項目安排存在前期工作深度不足、項目資金動態(tài)管理手段不完備等問題，522個項目279.24億元專項債募集資金當年閑置或被挪用。這說明項目篩選審核機制和項目儲備機制有待進一步完善。在發(fā)揮政府投資放大效應方面，報告顯示，在52個地區(qū)597個獲得專項債資金的項目中，政府累計投資6006.34億元，很少吸引民營資本，說明部分專項債項目未能有效發(fā)揮政府投資放大效應。

　　三是監(jiān)督管理機制有待進一步健全。專項債縱向監(jiān)管鏈條貫穿“中央-省-市-縣”四個層級，自上而下的監(jiān)管體系可能存在效率缺失。目前，對專項債資金使用的監(jiān)督主要依賴財政、審計等部門的定期檢查，動態(tài)監(jiān)管專項債資金的手段仍不夠完備，部分項目單位在資金使用過程中的違規(guī)操作未能被及時發(fā)現(xiàn)和糾正，影響了專項債資金的使用效率和安全性。專項債的市場監(jiān)督和社會監(jiān)督機制有待探索，專項債項目“自審自發(fā)”試點地區(qū)自主審核的監(jiān)督機制尚不完善。

　　四是績效管理機制仍需優(yōu)化。當前，各地都建立了專項債項目績效考核制度，但在實際執(zhí)行過程中，在考核指標設置、考核結(jié)果應用等方面仍需完善，有待建立全過程績效管理體系，形成專項債項目發(fā)行與投資、建設與運營、資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)績效管理鏈條，實現(xiàn)信息管理系統(tǒng)互聯(lián)互通。

　　五是多元主體權(quán)責劃分可進一步優(yōu)化。專項債的發(fā)行、使用、監(jiān)管、償還等環(huán)節(jié)的主體不完全一致，省級政府與市縣政府存在信息不對稱。省級財政部門測算并分配市縣級政府專項債額度，承擔信用風險；市縣級政府主要目標是向上爭取專項債資金支持和項目建設。這容易增加省級政府為市縣政府承擔的隱性擔保風險，減弱市縣政府的償債責任意識，帶來專項債資金軟約束風險。

　　專項債運行質(zhì)效提升建議

　　（一）完善儲備項目分級管理和質(zhì)量控制機制

　　建立完善的項目儲備庫，優(yōu)先選取具備較高經(jīng)濟效益和社會效益的項目。對儲備項目的可行性、收益和風險進行量化評估，按照項目綜合效益和風險程度，實現(xiàn)儲備項目的分級管理。強化發(fā)債項目的前期審核與管理力度，確保發(fā)債項目的質(zhì)量，降低潛在風險。避免前期可行性研究分析不充分、方案設計不合理的項目入庫，防止發(fā)債后資金閑置。嚴格審核舉債項目的合理性和合規(guī)性，對在建項目發(fā)現(xiàn)的問題及時整改，切實防范和化解風險。堅持以項目績效為導向配置專項債額度，實現(xiàn)以項目質(zhì)效決定資金額度。

　　（二）強化穩(wěn)預期政策，擴大民營資本參與

　　釋放經(jīng)濟向好信號以穩(wěn)定市場預期，撬動社會資本參與專項債投資項目。第一，對于將專項債用作項目資本金的行業(yè)，擴大社會資本參與度。第二，完善專項債償債管理機制。組合使用專項債資金和社會資本的項目，應在銀行設立監(jiān)管賬戶，設定專項債和社會資本的收益與風險分配機制，明確優(yōu)先和次級的分層情況。研究專項債償債備付金制度，在社會資本參與的專項債投資項目中完善兌付保障機制。第三，挖掘市場發(fā)展?jié)摿Γ梅€(wěn)定的收益預期激勵社會資本參與。增加專項債資金投向市場供給缺口較大領域的比例，如數(shù)字經(jīng)濟、信息技術、新基建、專精特新和新質(zhì)生產(chǎn)力等重點領域。聚焦新消費、鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)安全、戰(zhàn)略大后方等重點方向，擴大有效投資。

　　優(yōu)化民營資本參與制度環(huán)境，擴展民營資本參與空間。加快推進《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法》的制定實施，以法律制度保障財稅、環(huán)境、規(guī)制、市場準入等政策的透明度、可預期和規(guī)范化，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，為民營資本參與專項債項目提供穩(wěn)定的市場預期。支持民營資本參與國家重大戰(zhàn)略項目工程，增強投資信心和參與度。保證民營企業(yè)等不同市場主體的平等地位，提高地方政府服務水平。

　　（三）擴大專項債項目在消費領域的投向范圍

　　以消費拉動投資，擴大專項債項目在消費領域投向，發(fā)揮專項債“穩(wěn)投資、擴內(nèi)需”作用，實現(xiàn)消費與投資互促發(fā)展格局。當前，消費需求正加速向個性化、品質(zhì)化升級，數(shù)字消費、文旅消費、綠色消費等新型消費場景快速發(fā)展。應加大專項債對新型消費基礎設施的直接、間接投資，以精準投資打造消費新場景，助力消費升級和全國統(tǒng)一大市場建設。可加大專項債在城市更新、養(yǎng)老托育、城市停車場和充電設施等領域的投向力度，支持專項債資金用于國際、全國、區(qū)域等多層次消費中心建設。促進農(nóng)村消費與投資發(fā)展，破解廣大城郊農(nóng)村消費潛力大但投資不足的難題，發(fā)揮專項債資金的杠桿作用，積極支持農(nóng)村消費基礎設施建設，在農(nóng)村養(yǎng)老醫(yī)療、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村商貿(mào)基礎設施等方面拓展投資空間。

　　（四）建立健全“自審自發(fā)”試點地區(qū)債務管理和風險防范機制

　　一是構(gòu)建“自審自發(fā)”試點地區(qū)專項債的市場約束機制，抑制專項債運行的道德風險。及時梳理“自審自發(fā)”試點政策實施的經(jīng)驗和問題，持續(xù)優(yōu)化試點地區(qū)自主舉債的管理機制。

　　二是持續(xù)完善試點地區(qū)地方債管理的制度約束和“自上而下”的行政監(jiān)督。清晰界定試點地區(qū)在債務發(fā)行決策、資金使用、項目管理和償還等環(huán)節(jié)的權(quán)責，建立權(quán)責一致的專項債管理機制。

　　三是健全試點地區(qū)自主舉債風險預警和防控體系，利用大數(shù)據(jù)技術手段，對試點地區(qū)債務規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償還能力等進行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)并化解潛在風險點。

　　（五）構(gòu)建市場監(jiān)督和社會監(jiān)督機制

　　完善專項債項目全生命周期監(jiān)管的市場主體和社會公眾參與機制。專項債資金的運用應堅持公開透明原則，確保市場主體和社會公眾能夠及時、全面、準確地了解相關情況，強化市場監(jiān)督和社會監(jiān)督。進一步規(guī)范信息披露內(nèi)容和程序，涵蓋項目資金來源與去向、建設進度、預期收益與實際效果、債務償還等信息。優(yōu)化升級專項債項目管理系統(tǒng)，為社會公眾、市場機構(gòu)和監(jiān)管部門提供高效透明的數(shù)據(jù)信息通道和監(jiān)管渠道。通過公開聽證會、咨詢會和網(wǎng)絡大數(shù)據(jù)平臺等形式，引入公眾和專業(yè)機構(gòu)等監(jiān)督力量，增強專項債項目的透明度與公信力。

　　（六）完善全過程績效管理體系

　　一是加強專項債項目建設、運營和資產(chǎn)管理，開展動態(tài)、全過程的績效評估。在項目全生命周期內(nèi)，動態(tài)監(jiān)測資金使用、項目進度、獲得收益、績效管理和本息償還等情況，保證項目的建設質(zhì)量和可持續(xù)性。以獨立的績效評估機構(gòu)，對項目資金使用效率、社會效益及經(jīng)濟效益進行全面評價，為政策優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支持。將績效評價結(jié)果納入專項債額度分配和項目審批流程，推動地方政府提高資金使用效率。

　　二是構(gòu)建覆蓋項目投融資、運營、維護階段的全生命周期資產(chǎn)管理體系。對專項債支持的基建投資項目，在投融資階段，應做好市場調(diào)查研究，合理預判項目價值及前景，規(guī)避投資周期潛在風險，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，設計最佳融資方案。在運營維護階段，執(zhí)行實物投資項目的投后收益管理，包括環(huán)境健康安全和風險管理、可持續(xù)發(fā)展解決方案、財務及風險分析等。部分基建項目存在退出環(huán)節(jié)，需綜合考量出售、資產(chǎn)證券化和基礎設施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等交易方式，以實現(xiàn)資產(chǎn)價值最大化。

　　三是推進專項債資金與市場化融資工具相結(jié)合，提升專項債資金周轉(zhuǎn)效率。推進專項債與信貸、項目單位發(fā)債、政策性金融工具和基礎設施REITs等工具相結(jié)合。以對接基礎設施REITs為例，前期強化專項債投資項目建設和運營質(zhì)量，提升資產(chǎn)價值，待項目進入平穩(wěn)運行期，可考慮通過基礎設施REITs實現(xiàn)項目收益，提前償付專項債本息，并實質(zhì)性地降低投資主體的杠桿率。項目資金如有結(jié)余，可用作新項目投資，形成項目建設、運營與資產(chǎn)管理相互促進的良性循環(huán)。