本章將研究專項(xiàng)債在不同階段對(duì)馬鞍山市經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮的促進(jìn)作用，并結(jié)合專項(xiàng)債資金發(fā)行和使用過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出合理化政策建議。

專項(xiàng)債發(fā)行需關(guān)注的問(wèn)題

有效項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，項(xiàng)目門(mén)檻高、申請(qǐng)程序煩瑣等因素制約專項(xiàng)債資本金杠桿效應(yīng)發(fā)揮

一是國(guó)債擴(kuò)容后，各地或?qū)?yōu)先滿足國(guó)債項(xiàng)目需要，專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備壓力加大。2023年我國(guó)增發(fā)了1萬(wàn)億元國(guó)債，2024年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，國(guó)債擴(kuò)容后各地本可以用于專項(xiàng)債的項(xiàng)目或?qū)⒈环至髦羾?guó)債與特別國(guó)債項(xiàng)目，且在嚴(yán)監(jiān)管基調(diào)下專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及審批或更為審慎，將對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備產(chǎn)生一定壓力。2024年上半年，馬鞍山市新增專項(xiàng)債券的發(fā)行量同比下降34.1%。二是專項(xiàng)債項(xiàng)目市場(chǎng)化融資推進(jìn)過(guò)程中仍存在諸多困難。2019年6月，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，允許將專項(xiàng)債資金用作符合條件的項(xiàng)目資本金，旨在通過(guò)專項(xiàng)債帶動(dòng)社會(huì)資金共同參與，擴(kuò)大有效投資。但根據(jù)政策規(guī)定，將地方債資金作為資本金的項(xiàng)目要屬于國(guó)家和地方在特定支持領(lǐng)域的重大項(xiàng)目，此類項(xiàng)目投資規(guī)模較大、周期較長(zhǎng)，而且收益要求在覆蓋專項(xiàng)債本息之外，還能夠負(fù)擔(dān)市場(chǎng)化融資成本，地方符合條件的項(xiàng)目不多。2024年上半年，馬鞍山市29個(gè)專項(xiàng)債項(xiàng)目，目前未有項(xiàng)目與銀行達(dá)成市場(chǎng)化融資意向。與此同時(shí)，銀行機(jī)構(gòu)參與意愿不高。專項(xiàng)債作為資本金的項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、收益率較低，且市場(chǎng)化融資債務(wù)償還不具有優(yōu)先權(quán)，銀行機(jī)構(gòu)參與意愿較弱。

地方財(cái)力承壓、政府債券資金使用和管理不規(guī)范，制約專項(xiàng)債推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果

項(xiàng)目資金需求與地方政府有限財(cái)力之間的矛盾突出。近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)下行壓力大和減稅降費(fèi)因素影響，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)總體乏力。2024年上半年，馬鞍山市地方公共預(yù)算收入同比僅增長(zhǎng)1.4%，地方級(jí)稅收收入同比下降9.7%。與此同時(shí)，基層財(cái)政保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生壓力突出，難以騰挪資金進(jìn)行政府投資。

地方自行試點(diǎn)債券償還對(duì)土地出讓收入依賴仍然較強(qiáng)，部分項(xiàng)目收益存在高估

在政策引導(dǎo)下，當(dāng)前土儲(chǔ)、棚改等房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域債券發(fā)行規(guī)模大幅壓縮，債券發(fā)行主要向交通、民生等重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域傾斜，但調(diào)查顯示，當(dāng)前償債資金來(lái)源對(duì)土地收入依賴仍然較強(qiáng)。如轄內(nèi)某縣產(chǎn)業(yè)合作園建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃總投資9.46億元，經(jīng)測(cè)算建設(shè)期及經(jīng)營(yíng)期還本付息總額為11.7億元，且還款來(lái)源中，土地出讓收入8.69億元，占總收入的比重達(dá)44.9%。此外，地方自行試點(diǎn)項(xiàng)目基本在公益性事業(yè)領(lǐng)域，以租賃、媒體、醫(yī)療衛(wèi)生及其他服務(wù)性收費(fèi)等經(jīng)營(yíng)性收入為主，收益能力普遍不高。但出于債券發(fā)行需要，項(xiàng)目收益評(píng)估大多較為樂(lè)觀，存在一定“高估”，甚至以財(cái)政補(bǔ)助作為預(yù)期收益的重要來(lái)源。

到期債務(wù)償還壓力較大，且對(duì)再融資債券高度依賴

隨著近年來(lái)專項(xiàng)債快速擴(kuò)容，地方還本付息壓力持續(xù)加大。2023年，馬鞍山市償還到期債務(wù)本息86.44億元，其中專項(xiàng)債還本付息55.03億元、占比超六成。從償債資金來(lái)源看，全市2023年償還到期債務(wù)本金63.09億元，其中，再融資債券60.85億元，占比高達(dá)96.4%。過(guò)高的還本付息壓力會(huì)擠壓“三保”等基本支出，尤其在專項(xiàng)債項(xiàng)目收益難以還本付息時(shí)，地方政府可能通過(guò)拆借、挪用資金還本付息，在一定程度上影響地方財(cái)政可持續(xù)。

專項(xiàng)債發(fā)行對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的政策建議

擴(kuò)充項(xiàng)目融資渠道，充分發(fā)揮專項(xiàng)債杠桿效應(yīng)

一是按照輕重緩急原則建立短期、中期和長(zhǎng)期債券發(fā)行項(xiàng)目庫(kù)，優(yōu)先推出急需且收益滿足條件的項(xiàng)目，同時(shí)加大向金融機(jī)構(gòu)的推介力度，提高社會(huì)資本參與度。二是在中長(zhǎng)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃框架下，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，增強(qiáng)財(cái)政、發(fā)改委等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)債項(xiàng)目運(yùn)作流程。三是進(jìn)一步明確政府、項(xiàng)目和金融機(jī)構(gòu)等各方的權(quán)責(zé)，做好收益切分，消除各方對(duì)收益分配和債務(wù)償還的擔(dān)憂。

加大立項(xiàng)審批和進(jìn)度管理，提高專項(xiàng)債資金使用效率

一是嚴(yán)格專項(xiàng)債立項(xiàng)審批條件，要求各地對(duì)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和工程建設(shè)期限予以合理評(píng)估，避免相關(guān)項(xiàng)目的盲目倉(cāng)促申報(bào)。二是以專項(xiàng)債預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果為重要依據(jù)，充分結(jié)合地區(qū)融資需求、國(guó)家政策導(dǎo)向等，強(qiáng)化“資金跟著項(xiàng)目走”，精準(zhǔn)聚焦資金投向。三是要求地方政府加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)度、資金落實(shí)、收益實(shí)現(xiàn)等信息的統(tǒng)計(jì)和披露，提高地方專項(xiàng)債資金使用效益的督促管理。

拓展項(xiàng)目收益來(lái)源，提高項(xiàng)目收益評(píng)估合理性

一是積極通過(guò)配套設(shè)施銷售、廣告租賃等方式，加大商業(yè)化運(yùn)作力度，挖掘地方債券項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值，拓展項(xiàng)目收益來(lái)源，降低對(duì)土地出讓收入的依賴。二是增強(qiáng)項(xiàng)目收益評(píng)估方案的合理性，對(duì)于收益能力偏低的項(xiàng)目適度延長(zhǎng)債券發(fā)行期限。三是加大對(duì)相關(guān)項(xiàng)目主體的督促和檢查，提高資金平衡能力的長(zhǎng)期規(guī)劃。

加強(qiáng)資金開(kāi)源節(jié)流，提升地方財(cái)政持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)能力

一是加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)力度，注重新稅源的涵養(yǎng)培育，并加強(qiáng)存量資金盤(pán)活和國(guó)企利潤(rùn)上繳落實(shí)情況督促，促進(jìn)地方綜合財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)。二是繼續(xù)進(jìn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，增強(qiáng)民生和重點(diǎn)工程、債務(wù)償還資金保障力度，提高資金使用效率。三是加強(qiáng)庫(kù)款保障水平、債務(wù)償還能力監(jiān)測(cè)，做好政府間轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌調(diào)度，有效防范即期支付風(fēng)險(xiǎn)和中長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(作者：朱先明 黃劍鋒 丁夢(mèng) 金雯  徐勝男  俞雅雯  夏靜瑤)