國土空間規劃體系中的村莊規劃強調“多規合一”的實用性。村民參與規劃編制是保障農民權益、發揮村民主體性的重要手段。實用性村莊規劃編制中的村民參與強調主體參與的廣泛性、客體選擇的多樣性，以及相關程序的正義性。針對調研過程被動參與、方案比選無話語權、規劃結果事后告知等村民參與的典型問題，從主體意愿、便民通道和流程保障等方面深入剖析原因。最后從開門編規劃、真情做設計、流程標準化等方面提出村民參與村莊規劃編制的優化策略。
1 公眾參與和村莊規劃
1.1 公眾參與的內涵與特征
國內學者對于公眾參與的內涵表述雖有不同，但普遍按照“法定程序—主體界定—客體選擇”的思路進行界定，即普遍認同公眾參與是利益相關的公眾、團體組織按照法定程序，通過一定的方式和途徑參與公共決策制定的過程。公眾參與按照參與程度分為無參與、象征參與和實權參與。
由此，公眾參與的內涵包含了法定程序的正義性、主體參與的廣泛性、客體選擇的多樣化三個維度。法定程序的正義性指向程序正義，是決策結果合理性和正當性的保障，對公眾參與過程也起到監督和維護作用。主體參與的廣泛性指向參與主體，包括不同立場、利益相關或不相關的政府人員、社會組織、民間團體、普通公民等。客體選擇的多樣化指向過程方面，應最大限度地參與各項社會事務，不局限在單個領域，從而保證決策的科學合理。
1.2 實用性村莊規劃與村民參與邏輯
實用性村莊規劃的內涵，是指以解決問題、滿足需求為根本手段進行規劃實踐，并通過特定途徑促進村莊規劃的落地實施，以實現理想規劃效果。問題導向、規劃落地、強可操作性均需要高質量的村民參與。
村民參與是公眾參與地域細化、主體實化、參與深化的過程，是村民有組織地參與規劃編制、決策和審批等環節，使得村民意愿得以表達和滿足的過程，涉及參與主體廣泛普適、參與客體具體全面、參與手段民主正當三方面的內涵。據此建構實用性村莊規劃編制中村民參與“三位一體”行動框架(見圖 1)。
基礎調研突出主體參與的廣泛性，參與主體涵蓋外出務工人員、留守老人、兒童婦女等不同類型的群體，強調調動不同類型村民參加調研和訪談的積極性，引導參與主體交流表達規劃訴求和發展愿景。在方案生成階段，客體選擇多樣性指村莊規劃中所涉及的發展方向、環境治理、文化彰顯、設施改善、服務配套、實施計劃等方方面面均應積極征詢村民意愿，而不僅僅是方案總體布局。成果報批程序正義性指明確規劃編制、公示、審議、公告等過程的標準化規定，做到規劃編制全程監督、有效反饋、及時落實，真正實現“實權參與”。
2 村莊規劃中村民參與的典型困境
2.1 調研過程被動參與，反饋片面影響規劃研判
村民意見是前期調研的重要內容，直接影響規劃方案的產生。但調研時村民參與普遍存在被動配合、反饋片面等問題。一方面，村民的公眾參與意識和責任感不高，會因為農忙或家務繁忙而參與意愿不高，認為村莊規劃是村委會的事情，與自己無關;另一方面，政府及規劃部門對村民參與的重視度也不夠，問卷煩雜、抽樣簡化，導致忽略村民真實的意愿需求。
由于村莊空心化、村民兩棲化現象普遍，使得問卷發放主要針對留守老人，忽略了在外求學或務工的年輕群體的意愿，導致信息采集不全面、問題反饋片面的問題。村莊調研問卷分析結論難以真實反映村民的意愿，導致規劃研判出現偏差。
2.2 方案比選無話語權，過程偏差導致方案失靈
村莊規劃方案設計階段缺少村民溝通環節是普遍現象。通常在規劃成果編制完成之前，設計單位主要與基層政府和村集體溝通對接，村民難以接觸規劃過程中的方案、說明或介紹。一方面，規劃圖紙表達形式復雜難懂，沒有專業人員進行講解，村民無法看出問題并發表意見;另一方面，村民缺少規劃過程參與溝通的途徑，雖然有的村莊設有村民自建委員會，但難以代表高度分化的村民成員的普遍意見，而且部分村民也不愿意通過村民組織表達自己的意見和訴求。
村民缺少方案選擇的話語權，以及村民參與規劃過程的缺失，導致規劃成果常常脫離村民實際需求，以體現基層政府和村集體意愿為主。方案失靈導致村莊規劃實用性大打折扣。
2.3 規劃結果事后告知，形式主義導致象征參與
國土空間規劃體系中實用性村莊規劃編制導則明確要求批前公示、審查報批、批后公告、成果備案等四個環節。例如，批前公示期限不少于30日，規劃成果必須經過村民會議或村民代表會議審議，批后公告時間不得少于30日，等等。但由于規劃成果以專業性的平面圖和概括性的效果圖為主導，重要細節一筆帶過，讓村民看得一頭霧水，導致公示和審議走過場、做虛功，流于形式。
有時為了按時完成任務，甚至先通過專家評審后，再進行村民會議或者村民代表會議討論，且討論內容大都是粗略概述，不涉及村民關心的切身利益。象征參與以形式主義、面子工程漠視村民審查和決策權，而大多數村民則以無意見或建議來表達自身不滿。
3 村民參與典型問題的原因剖析
3.1 村民意愿缺乏尊重，抵觸情緒高
研究表明，村民意愿的尊重程度可以影響村民參與的效果。而實用性村莊規劃編制是一個多層次的復雜過程，影響村民參與的因素有很多。出現村民主體性不到位、缺少非政府組織的參與、村民參與流于形式等問題的關鍵在于對村民意愿缺乏尊重，村民抵觸情緒高。由于強勢政府的影響，以及村民知識水平的限制，村民參與缺乏良好的互動基礎，導致村民對村莊規劃理解不到位、認同度低，普遍存在“村莊規劃是政府的事”等錯誤觀念。調研過程村民被動參與、村民意愿缺乏尊重進一步加強了村民的抵觸情緒，使得村民不愿配合入戶調查，直接導致本應由村民自己主導的村莊規劃變成了由政府主導。
與此同時，實用性村莊規劃編制往往是政府委托設計的自上而下的政府行為，而村民參與是自下而上的自主反饋行為。由于村民受教育程度普遍較低，部分村民提出的意見只針對個人利益訴求，缺乏針對村莊發展的總體考量，導致村民意見的科學性不足。而問卷調查常忽略外出打工村民和本地流動人口，意見代表性不足又進一步降低了村民意愿的嚴謹性。
3.2 政府強勢主導過程，便民通道缺失
政府對于規劃編制具有強干預性，導致村民參與途徑缺乏保障。雖然法規明確規定規劃草案需要通過論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見，但現實中村民常常無法知悉規劃編制的進度與內容，論證會等舉辦也均由行政機關自由裁量，征詢的公民意見也僅作為參考，導致村民參與在行政機關主導下流于形式。
“鄉政村治”治理格局下，政府往往把村民委員會當作自己直接領導的下級單位來指派行政任務，甚至村民委員會及村委會的干部也被賦予了“準行政”的性質，以致忽略甚至故意推卸了村委會應有的職責。便民通道缺失、相應機制缺乏、公開信息不完備，導致村民了解信息的數量和質量不足。信息不對稱進一步加劇了基層政府和村集體對村莊規劃過程的控制。
3.3 編制流程缺乏監督，制度保障差
城鄉規劃法并未對規劃制定階段的村民參與提出明確的參與途徑及公示要求，僅在規劃報送審批階段規定需要經村民會議或村民代表會議討論同意，但村民意見的處理方式缺乏相關的制度保障，相關單位在審批時對于村民意見的采納具有自由裁量權。此外，村民參加規劃成果的審議，只是對規劃成果是否通過提出意見，并不能直接參與編制內容及編制過程的討論。
在制度監督保障方面，相關流程缺乏必要的監督，村民參與程序和質量缺乏法定約束。村民意見的落實缺乏監督，村民的參與權利并未充分受到現有法律的保障。
4 村民公眾參與的優化策略探討
4.1 開門編規劃，尊重村民接地氣
以人為本、村民訴求優先是實用性村莊規劃編制的核心原則。不越位、接地氣，開門做規劃，才能真實反映村民主體的訴求。鄉村規劃師必須以引導者、宣傳員、協調者等多元角色參與到規劃過程中，做到規劃編制與規劃知識普及同步推進，保證村民對規劃訴求聽得懂、把意見訴求講得明。只有前期調研“接地氣”，解釋清村民意見的重要性，指出每個階段中村民的責任和義務，才能引導村民表達清楚自己的訴求。
充分尊重村民意愿，問卷設計應盡可能簡明扼要、可讀性強。將調研過程視為講解服務過程，采用問答方式進行填寫;抽樣盡可能按照門牌號、電費單等方式間隔抽樣，提高問卷的精準度，盡可能通過通俗化語言講解問題，并確保郵箱、微信、電話等村民參與渠道暢通。
4.2 真情做設計，溝通引領為途徑
情感影響力在人際交往中往往具有比觀點更強的影響力。鄉村規劃師必須秉承村民“看得懂、讀得懂、行得通”的規劃理念，摒棄“上傳下達”的工作作風，真情溝通，從村民切身需求或關注點出發，在村民需求與規劃內容之間建立聯系，在感想、興趣等方面取得認知平衡后，再引向需要雙方溝通的具體領域。同時要注意溝通地點及時間要靈活，避免固定在單一場所，并盡量采用俗語、打比方等通俗化語言講解問題。
建立常態化的鄉村規劃師制度，充分挖掘本地“能人”，建立定期規劃反饋機制，使其在村莊規劃編制過程中發揮重要作用。一方面，可以更加有效地收集村民意見，也能獨立定期舉辦公示意見征集會，讓村民能實時掌握規劃動態，定期反饋相應問題的解決措施;另一方面，以培育“自治活力”作為價值引領目標，將村莊規劃真正變成鄉村主體自覺行為，增加實用性村莊規劃編制的透明度。
4.3 流程標準化，反饋機制為根本
加強村民參與途徑、程序和要求等的規范化建設，以適應鄉村空間治理由“整治”到“善治”的轉變。明確規劃編制、公示、審議、公告、備案等過程的標準化規定，如增加村民意見收集與采納公告、村民參與情況的評估等環節，保障村民的反饋意見成為監督審查機關的規劃審查依據，切實保證村民意見落到實處。
5 結語
村民參與實用性村莊規劃編制是村民表達自身訴求、參與規劃制定和實施、建設美麗家園的一種有效手段，也是保障規劃實用性的核心基礎。村莊規劃在編制過程中必須以尊重村民為起點，以價值引領為重心，以良性反饋為根本，才能將實用性村莊規劃內化為自覺行動，轉變為共同的行為準則，進而確保村莊規劃編制真正做到好用、管用、實用。(作者：林偉鵬、吳萍、高寧、程亮)
