按照官方定義，EOD應是一種項目組織實施方式，說明的是項目如何組織實施的，如DB、EPC等。投融資模式說明的是在項目組織實施基礎上，投融資單元的工作如何開展，如全額使用自有資金；利用社會資本（PPP、特許經營等）；利用金融機構貸款等。

一、EOD的主流投融資模式

《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知（環辦科財函[2020]489號》提出了EOD模式的六種投融資模式：政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司（ABO+）、開發性金融、環保貸。其中政府債券、政府投資基金、開發性金融、環保貸四項更偏重于指向資金來源，PPP和ABO則是更完整意義上的投融資模式。

1. PPP模式

PPP模式實施EOD項目的政策推出比較早，當時情況相反，是想引入EOD去改造PPP，EOD作為一項提升和優化PPP模式的新思路被積極鼓勵。2021年財政部官網發布文章《“PPP+EOD”模式推動中國PPP創新發展》，提出將EOD（以生態環境為導向的城市發展模式）理念應用到PPP模式之中， 即“PPP+EOD”模式。文章指出：一方面PPP模式是綠色項目實施的重要載體，綠色金融與PPP模式的很多基本理念是相通的，對于具體項目，雙方都以公益性項目為主，項目領域高度交集，且呈現出長期合作、回報率低的特征，成本補償機制和資產交易平臺機制都是雙方的基本訴求等。PPP模式必須遵循EOD理念，只有這樣PPP才能融合新時代的要求，才能實現可持續發展，才有生命力；另一方面，EOD理念可以支持PPP模式可持續發展，采用EOD模式能夠有效減少政府付費和可行性缺口補助，有利于推進PPP項目實施。

中機院對EOD理念支持PPP模式項目的實際操作建議，要明確政企雙方的合作邊界及合作范圍項下相關產出的權益歸屬。適宜以市場化運作的自然資源，在合理開發的前提下，應當允許由社會資本方通過合法途徑取得相關權益并進行專業化的經營。同時，為促進生態價值向經濟價值的轉化，政府方應當在保障PPP公益性基礎上允許項目產出的相關權益通過轉讓、入股、租賃等方式進行流通和接入市場交易平臺，最大限度盤活及利用既有生態資產的價值。在其文章《存量PPP項目以EOD模式實施的注意要點》中提出，目前PPP項目庫中大量生態環保類政府付費和可行性缺口補助PPP存量項目可以考慮以EOD模式進行改造升級，實現項目自身造血能力，從而盤活這些項目。

PPP模式早期是EOD項目最主要的實施模式，后來實踐中才又出現ABO模式，EOD試點文489號文將PPP模式和ABO模式并列在六大投融資模式中，但試點的申報結果卻是三分之二的項目選擇了政府/管委會與地方環保企業/地方平臺企業聯合申報的方式，這意味著有三分之二的項目采取了ABO模式，這與PPP模式特質中存在與EOD項目不契合的方面有關。

PPP模式要求項目具備公益性且邊界清晰、收益性較強，主要是基礎設施與公共服務類的項目，而EOD的核心在于產業項目與公益類生態治理項目一體化實施，在片區綜合開發EOD項目中產業項目占據非常重要的地位，這就與PPP模式很難匹配。而且EOD項目的自平衡關鍵是產業收益反哺生態治理項目，要求一二三級聯動，這也是PPP模式無法操作的。因此PPP+EOD模式雖然最初受到政策的大力推動，但最終卻是最適合的ABO模式逐漸成為EOD項目的主流模式。

2. ABO模式及其演進

ABO模式是在實踐摸索中逐漸完善起來，并發揮越來越大的作用。這一改進過程是從“投資人+EPC模式”到“特許經營+投資人+EPC模式”再到“ABO模式”：

（1）投資人+EPC模式

首個EOD試點項目“中交天津薊運河EOD項目”并沒有采用ABO模式，而是采用的投資人+EPC模式，是由政府部門“薊州區水務局”作為項目主體，由政府招標選擇社會投資人“中交聯合體”，然后由政府指定的出資代表、薊州區國資委控股公司“天津薊州新城建設投資有限公司”與中交聯合體合資組建項目公司“中交疏浚(天津)投資有限公司”具體負責EOD項目的一體化實施。

項目的回款來源包括：土地出讓+政府補貼+增值收益+股權回購，以“專項資金”的形式進行回款。在產業尚處于培育階段，大部分依靠“土地出讓+政府財政補貼”返還投資成本及收益，政府方將土地出讓金按照約定的比例和金額，通過“政府性基金預算”，撥付到“水系綜合治理專項資金”，用于支付“中交天津公司”投資成本及收益，可能會形成政府的隱性債務。而股權回購作為回款來源，社會投資人若以“股權回購”協議方式退出，又有被認定為“名股實債”的可能。

（2）特許經營+投資人+EPC模式

鑒于投資人+EPC模式合規性上的瑕疵，后面的項目改進了實施模式，開始采用“特許經營+投資人+EPC”模式，例如第一批試點項目之一的“馬鞍山向山EOD項目”。項目由政府“雨山區人民政府”通過競爭性程序選擇特許經營者“中化學建設投資集團聯合體”，再由中化學建設投資集團聯合體作為招標人以EPC+產業導入方式確定項目的總承包單位。公益及準公益類項目運營模式為“聯合開發”。社會資本方負責運維管理工作，政府負責制定運維標準，并進行監督管理和績效考核。根據既定績效考核指標和核定成本納入“運維補貼”范圍；經營及準經營類項目采用“特許經營”。

項目的回款來源包括：碳匯交易+固廢填埋收入+種植經濟林+停車場運營+文旅項目開發與運營等，以“產業服務費”形式回款。社會資本方通過特許經營協議收取服務費，以項目經營性收入方式獲得投資回報。政府作為實施機構，負責牽頭對特許經營者進行監督和考核。合作期滿后，特許經營者將本項目設施及其權益無償移交給市政府指定機構。

“特許經營+投資人+EPC”模式相較“投資人+EPC”模式，在回款合規性上有了更好的保障，但特許經營模式也有缺點：一是項目性質仍然是政府投資項目而不是企業投資項目，不能實現完全的市場化運營，而且受到政府債務監管等相關政策法規的限制，操作靈活性差，違規風險大；二是根據規定特許經營模式中特許經營者必須同時承擔建設和運營職責，而實踐中很多央企作為社會投資人并不愿意承擔運營責任；三是《特許經營管理辦法》嚴格限制了特許經營的適用范圍，僅限于能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域，EOD的關聯產業有可能并不在適用范圍之內。

（3）ABO模式

經過不斷的實踐完善，ABO模式逐漸成為主流模式，而且進一步改進為片區綜合開發ABO模式，采取“大片區開發，小EOD項目”的策略。ABO模式的架構是：政府授權本級公益類國企+公益類國企招標社會資本投資合作+EPC。政府授權屬地公益類國有企業綜合開發權，屬地公益類國有企業公開招采選擇社會資本方，社會資本方招標和工程、服務招標兩標合一標，屬地公益類國有企業與社會資本方合資成立項目公司，項目公司負責片區的規劃設計、投資、建設、運營及招商等工作。

項目的回款來源為：多種關聯產業運營收益+多種專項資金+多項資源開發收益。其中政府補貼類資金是在片區增量財政實現后，政府通過成本補貼、招商引資獎勵等形式對屬地公益類國有企業進行補貼，屬地公益類國有企業按照“成本+回報”模式，將基礎設施建設、招商引資、項目運營維護費用支付給項目公司。該模式采取工程采購和服務購買的方式，結算支付環節可在完成績效考核且財政實現收入后進行支付，可以有效規避隱性債務問題。

上述模式的關鍵在于公益類國企作為紐帶和平臺，可以一方面承接政府建設和運營公益性生態治理項目的職責，另一方面銜接社會資本方建設和運營的專業能力并撬動社會資本投資，可以統籌整合各方面的資源。而且以公益類國企作為項目主體，不會受到政府財承等制約，不被政府隱性債務相關規定所約束，便于市場化運作，減少違規風險。

ABO模式的優勢在于，公益類國企不以盈利為主要目標，可以保證EOD項目公益性部分被很好的實施，而鑒于項目公益性的存在，政府又會提供充足的資源配置和財政支持，社會資本方在政府支持下也能夠使EOD項目經營性部分獲得良好的收益，最終達到項目整體的收支平衡以及公益性、經營性平衡。

ABO模式目前最大的問題是缺乏明確的法律依據，并且2021年財政部公布的《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復（財金函〔2021〕40號）》表達了監管部門對ABO模式的疑慮，財政部認為ABO模式“尚無制度規范，存在一定地方政府隱性債務風險隱患”。使得市場對于該模式一直存在質疑。但隨著實踐中越來越多的項目選擇采用ABO模式，對其進行政策和法律規范也不會太久，通過規范化，消除ABO模式實施中的合規風險，可以進一步發揮其優勢，更好的支持EOD項目的推廣和落實。

二、EOD項目融資落地的關鍵環節

關于EOD項目入庫申報流程的分解，在6號文中有詳細的規定，該文重點提出自第二批EOD試點項目公布以后，不再每年發文通知推薦一次試點項目，改為常態化的申報入庫，即按照“成熟一個，申報一個”原則，由縣級及以上生態環境部門通過該系統線上申報，省級生態環境部門論證評估同意后線上提交生態環境部。本次，結合金融機構要求，對EOD項目落地的關鍵環節提示：

1. 重視EOD項目投資決策評估程序

EOD項目從設計、招標到具體實施是一項復雜的系統工程，因此，要注重投資決策評估工作，這項工作中又包含了從勘察設計、產業導入到投融資咨詢、方案上會等多個環節。為此，應聘請專業第三方機構牽頭負責，整合各方提供的有效信息，通過前期項目策劃與整體財務匡算結合，評估該項目是否具備財務可行性；同時結合相關政策文件及金融機構投貸領域優化項目建設內容和經營模式，最終為政府決策提供依據。該項投資可行性研究工作成熟與否，決定了EOD項目申報、立項的合理性，更是項目融資落地的根基。

2. 注重EOD項目投融資模式合規性

從EOD立項方式來看，可以分為政府類項目可研審批或者企業類（市場化）項目申請報告備案（或核準）。政府類項目要嚴格遵守《政府投資條例》規定，以財政預算安排為前提，可通過債券發行或PPP中長期預算安排等方式籌集資金；市場化項目則更注重選擇適當主體，合理籌措項目資本金并完成融資。

(1) 采用PPP模式的融資要求

EOD項目支持采用PPP模式籌措資金，實施機構通過合法選擇的社會資本與政府方出資代表組建項目公司，項目公司負責項目的具體實施和對接融資工作，金融機構一方面關注于項目前期立項手續的程序合規性，特別是從預算安排到項目招標的合法程序；另一方面需要看到EOD項目完成財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫入庫，并在項目管理庫公示項目可行性缺口補貼列入政府中長期預算安排，以及通過績效考核方式由財政安排支付的文件依據。EOD項目采用PPP模式運作的融資要求，除上文提到的生態反哺特征外，還應符合一般PPP項目融資的相關要求。

(2) 采用市場化方式的融資要求

采用企業立項的程序相對簡單，通過項目主體申請報告備案，或特殊行業完成核準等方式完成立項。市場化項目可采用的投融資模式較為多元，可采用符合《特許經營管理辦法》要求的特許經營模式，引入特許經營投資者立項、實施；也可以合法確定平臺公司作為實施主體，通過引入社會資本股權合作，實現資本金籌集及各方股東擔保，金融機構對于企業投資類項目的關注點一方面關注參與主體能力和項目包裝特征；另一方面則堅決杜絕項目可形成隱性債務風險這一風險因素。

按照6號文規定，地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。由此可見，各地政府運作生態治理和環境整治類項目時，滿足EOD項目融資條件、把握融資關鍵環節，將成為項目落地的有效保障。