無論在火車站、高速公路出口，還是在城區(qū)主要路段，電子顯示屏或巨幅廣告牌上，都打出了“××工業(yè)園歡迎各地企業(yè)投資建廠”、“××工業(yè)園隆重招商”等大型廣告。

 

截至2013年底，全國擁有482家國家級工業(yè)園區(qū)，其中高新區(qū)114家、經(jīng)開區(qū)215家、出口加工區(qū)63家、邊境經(jīng)濟合作區(qū)16家。國家經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)的GDP合計13萬億元，占全國GDP近1/4；合計工業(yè)總產(chǎn)值35萬億元，超過全國工業(yè)總產(chǎn)值的1/3；合計上繳稅收為2萬億元，占全國上繳稅收的近1/5。

 

以1984年大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)掛牌建園為標志，中國工業(yè)園區(qū)建立迄今已30年。30年之后，產(chǎn)業(yè)園區(qū)走到了一個十字路口。

 

一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨的困惑

 

困惑1：地方債收緊，上游被卡住脖子

 

2014年9月21日國務院辦公廳下發(fā)的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱“43號文”）中明確指出，第一，地方債務要鎖定存量，只減不增；第二，政府債務納入預算管理，并進行財務公開；第三，擬定償債順序，相當于為地方政府資金建立財務制度。

 

該文件的出臺，為地方負債開發(fā)土地的模式帶上緊箍咒。因為對于開發(fā)區(qū)來說，其原有的開發(fā)模式是以政府為擔保，負債經(jīng)營、滾動開發(fā)，而43號文的出臺，相當于切斷了這一模式的資金循環(huán)鏈。

 

困惑2：外企遷華退潮，考驗內(nèi)生發(fā)展能力

 

根據(jù)統(tǒng)計，1996年，全國有國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、旅游度假區(qū)近百余個，省級開發(fā)區(qū)四百多個，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)級開發(fā)區(qū)則有近萬個之多。因此，開發(fā)區(qū)的資金大循環(huán)模式不斷在各地復制上演，財政壓力陡增，相關的征地拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)問題也一一突顯。2003年，中央政府對這股熱潮進行了整頓清理。

 

然而，成也蕭何，敗也蕭何。當全球產(chǎn)業(yè)向中國大規(guī)模遷移的浪潮逐漸退去之后，招商引資遂成無源之水。與外資產(chǎn)業(yè)向中國遷移放緩相對照的是，制造業(yè)開始向東南亞的越南、緬甸、孟加拉等要素成本更低的地區(qū)遷移。

 

以產(chǎn)業(yè)遷移的風向標輕型消費品制造業(yè)為例：越南在2011年取代中國成為耐克的最大生產(chǎn)基地，阿迪達斯2012年宣布關閉在中國的唯一工廠。電子制造業(yè)巨頭三星，也在2014年春天開始在越南建設其最大的手機生產(chǎn)工廠，預計2015年三星一半的手機將出自“越南制造”。

 

在此背景之下，開發(fā)區(qū)招商引資的模式顯然難以為繼。而誤判形勢、未能預估到產(chǎn)業(yè)遷移浪潮退潮的一些開發(fā)區(qū)，則陷入沉重債務泥潭中難以自拔———唐山曹妃甸即是其中的典型。

 

我國工業(yè)園建設存在的主要問題有：

 

一是發(fā)展戰(zhàn)略不清晰，規(guī)劃不合理。國內(nèi)部分工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、同質(zhì)化競爭激烈，造成社會資源和土地資源的大量浪費。同時工業(yè)園區(qū)發(fā)展評價指標片面重視招商引資數(shù)量、產(chǎn)值、出口額等數(shù)量指標，輕視內(nèi)在競爭力、發(fā)展可持續(xù)性、創(chuàng)新能力等質(zhì)量指標，助長了工業(yè)園區(qū)粗放型發(fā)展。

 

二是工業(yè)園區(qū)整體競爭力較弱。園區(qū)企業(yè)之間分工與協(xié)作不多不深，產(chǎn)業(yè)鏈分工很少，企業(yè)處于獨立運行的狀態(tài)，或者只是在低層面、低水平上進行，園區(qū)無法獲取產(chǎn)業(yè)集聚所帶來的外部規(guī)模效應。

 

困惑3：一方面空城現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，一方面土地制約發(fā)展

 

一些在開發(fā)區(qū)建設熱潮中誕生的開發(fā)區(qū)，實際上并未將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為首要任務，而是大肆圈地，興建各種各樣的開發(fā)區(qū)，再以政府財政為擔保貸款投入基礎設施建設，招攬能快速看到效果的房地產(chǎn)企業(yè)、勞動力密集型企業(yè)等。結(jié)果是，開發(fā)區(qū)內(nèi)越來越多的樓房、工廠拔地而起，但同時也有越來越多的空城誕生，更有大量土地荒廢，最后地方債務高筑。

 

粵東某縣級市或許就是一個“范例”。據(jù)媒體報道，近幾年，這座經(jīng)濟并不發(fā)達的城市，正力圖將位于原縣城南面的東海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設成為當?shù)匦鲁菂^(qū)，而引入房地產(chǎn)開發(fā)商，則被視為拉動新城建設的重要手段。然而，新區(qū)里已經(jīng)建成的高層商品房樓盤大多是夜晚燈火闌珊、白天車馬稀少的“空置樓”，以距離該縣政府辦公樓僅五分鐘車程的“某某鳳凰城”項目為例，雖然2012年就開始銷售，但直到如今，該樓盤的5幢高樓晚間亮燈的房間也寥若晨星。

 

而在天津南港工業(yè)區(qū)，卻出現(xiàn)了另外的問題，土地問題成為了制約南港工業(yè)區(qū)發(fā)展的瓶頸因素。目前，該工業(yè)區(qū)東區(qū)項目用地告罄，西區(qū)也已基本擺滿項目，除重化項目外，其他主導產(chǎn)業(yè)項目用地非常緊張。

 

造成開發(fā)區(qū)土地利用出現(xiàn)問題的原因包括規(guī)劃布局不盡合理、工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平低以及工業(yè)投資項目質(zhì)量不高等。

 

困惑4：“招工難”“用工難”人才不足成普遍問題

 

目前諸多工業(yè)園區(qū)存在“招工難”的問題。隨著落戶企業(yè)的增多，伴隨而來的用工量也顯著增加，企業(yè)“用工難”問題日益凸現(xiàn)。“用工難”問題已影響了產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)的發(fā)展，也阻礙了地方政府招商引資的步伐。由于招工難，達不到用工要求，導致部分企業(yè)不愿進駐園區(qū)的案例屢見不鮮。

 

例如天津開發(fā)區(qū)（南港工業(yè)區(qū)），工業(yè)區(qū)一直以大項目、好項目支撐發(fā)展，招商引資是開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢所在，也將長期處于主導地位。但是，工業(yè)區(qū)科技創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)氛圍不夠濃厚和活躍，人才、智力、技術(shù)等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力卻存在不足，特別是自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)化水平有待加強。

 

困惑5：園區(qū)在建設中不計資源環(huán)境成本，造成環(huán)境污染

 

由于配套支撐體系不健全，在片面追求GDP的影響下，部分工業(yè)園區(qū)在建設中不計資源環(huán)境成本，追求短期利益，以致引發(fā)環(huán)境污染備受詬病。

 

中華環(huán)保聯(lián)合會2010年對18家工業(yè)園區(qū)進行的一份調(diào)查顯示，包括國家級園區(qū)2家，省級7家，縣市級9家，18家工業(yè)園區(qū)均存在污染問題，其中水污染100%；大氣污染14家，占78%；固體廢棄物污染3家，占17%。

 

長期重經(jīng)濟輕環(huán)保的做法，早已使工業(yè)園遍體鱗傷。要解決園區(qū)污染的問題，須正視目前存在的問題，園區(qū)污染治理和環(huán)保管理，兩手都要抓。

 

二、聚焦產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級

 

自2002年國土資源部清理整頓工業(yè)園區(qū)以來，全國8000多家園區(qū)被砍掉6000家，使得大量的資本和人力資源向中等及以上城市聚集，傳統(tǒng)的低成本、落后產(chǎn)業(yè)園區(qū)開始向高新科技和國家化道路轉(zhuǎn)型。

 

中國城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵也表示，在當前土地和人力成本齊上升的背景下，低成本發(fā)展優(yōu)勢已經(jīng)不復存在，在這一背景下，需要通過選擇產(chǎn)業(yè)、釋放農(nóng)村集體土地、園區(qū)民營化、扶持中小企業(yè)、園區(qū)國家化、智慧化等方面進行轉(zhuǎn)型和升級。

 

產(chǎn)業(yè)園在轉(zhuǎn)型升級的過程中，我院建議把握好以下原則：

 

一是突出質(zhì)量效益。作為區(qū)域經(jīng)濟的重要載體，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展需進一步深入理解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)涵，同時關注整個產(chǎn)業(yè)鏈的延長和價值鏈的升級。堅持政策正向引導和要素反向倒逼并重，強化科技創(chuàng)新驅(qū)動，找準轉(zhuǎn)型升級突破口，做大存量，做優(yōu)增量，推動工業(yè)經(jīng)濟提質(zhì)增效。

 

二是突出生態(tài)環(huán)保。堅持改造與提升并舉、監(jiān)管與規(guī)范并重，嚴格執(zhí)行新《環(huán)保法》，排水、排污、供水等各類管道及污水處理廠充分使用。聚焦到根源，合理選擇工藝首當其沖。針對工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復雜、廢水排放量大、污染物種類多、污染負荷排放強度高、水質(zhì)水量變化幅度大等特點綜合考慮處理工藝的選擇，避免出現(xiàn)處理量不足、處理效果不佳的情況。而針對園區(qū)環(huán)境治理特殊性，還應加強商業(yè)倫理的建立，力爭實現(xiàn)政府與企業(yè)雙贏的局面。

 

三是突出有效投資。堅持把空間拓展作為“項目落地”先導性、基礎性工作來抓，實施精準招商做優(yōu)“增量”，強勢推進項目建設拉動有效投資。同時，做好產(chǎn)業(yè)鏈研究，多引進產(chǎn)業(yè)龍頭項目，扶持潛力較大的科技型中小企業(yè)，加快發(fā)展，促進落地企業(yè)間建立有機聯(lián)系，形成集聚效應。

 

四是突出氛圍營造，以環(huán)境優(yōu)化保障轉(zhuǎn)型升級。加強干部隊伍建設，健全完善企業(yè)監(jiān)管機制，規(guī)范企業(yè)發(fā)展行為，強化安全生產(chǎn)，合力破解企業(yè)發(fā)展難題，營造和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，為園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展提供強有力保障。