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我國特色小鎮可持續發展的辨思

來源:中機院時間:2017-06-20 點擊:1404

中機院現有文獻針對城市發展理論、小城鎮問題以及特色小鎮發展路徑等方面進行了深入研究，奠定了研究的理論與實踐基礎，但是對特色小鎮與小城鎮的歷史關聯性、城鎮體系發展內在規律、特色小鎮發展理念及定位等研究還需進一步系統探討。

一、引言

“十三五”規劃綱要提出“因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮”；2016年7月，住建部、國家發改委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，指出2020年打造1000 個左右各具特色、富有活力的特色小鎮，帶動小城鎮全面發展；2017年政府工作報告也明確提出支持中小城市和特色小城鎮發展。特色小鎮成為推進新型城鎮化，促進大中小城市和小城鎮協調發展的紐帶，各省市紛紛出臺政策，推進特色小鎮的建設發展。我國小城鎮中存在“一村一品”的農業小鎮、聚集大批鄉鎮企業的小鎮、以旅游業為載體的小鎮等，小城鎮建設在取得很大成效的同時也存在諸多亟待厘定和解決的問題。特色小鎮發展進程其實是歷史的積淀及沿襲，如何突破小城鎮發展瓶頸，是我國面臨的巨大挑戰。

國外有關小城鎮的研究，多從城市發展理論入手，首先，聚集經濟是城市存在和發展的重要原因，表現為城市化經濟（多元化經濟）和地方化經濟（行業化經濟），地方化經濟是指由于某一產業的地理集中而提升生產效率的效應（Handeson, 1986）；克魯格曼(1991)的新經濟地理則從區域增長聚集探尋城市起源和發展，強調市場規模經濟。其次，新城市主義以全局視角審視城市發展，強調保護環境、以人為本，實現持續協調發展。在此基礎上，國外圍繞可持續發展、環境和社會等問題開展了關于小城鎮的研究。

國內對于小城鎮的研究，從費孝通（1983）提出以農村工業化和鄉鎮企業為動力推動小城鎮發展開始，小城鎮發展戰略一直存在爭議，部分研究從制度變遷視角、規模經濟、增長極及反磁力等理論論證小城鎮是城市化進程的客觀規律。此外，部分學者關注小城鎮發展困境及誤區，于立和彭建東從規劃、建設、管理方面展開，也有學者關注小城鎮的特色塑造。當前，特色小鎮成為新型城鎮化的研究熱點，學者主要從以下三個方面開展相關研究：一是內涵研究，大部分借鑒浙江模式，部分從田園城市、城市區域核心等理論豐富其內涵；二是發展問題研究，重點多為產業、動力機制、政策設計、體制機制等；三是發展路徑研究，部分學者按照產業、文化品牌等不同類型探索，還有學者從精準治理等視角研究。

綜上，中機院現有文獻針對城市發展理論、小城鎮問題以及特色小鎮發展路徑等方面進行了深入研究，奠定了研究的理論與實踐基礎，但是對特色小鎮與小城鎮的歷史關聯性、城鎮體系發展內在規律、特色小鎮發展理念及定位等研究還需進一步系統探討。

二、我國特色小鎮的發展邏輯分析

目前，我國特色小鎮包括特色小鎮和小城鎮兩種形態，從短期看，特色小鎮和小城鎮不同之處體現在提出的背景、目標、措施等方面；從長期看，兩者功能、規模、布局等方面基本相同，特色小鎮和小城鎮相得益彰、互為支撐。特色小鎮作為我國城鎮化發展特定階段產物，對于促進區域經濟轉型升級、推動大中小城市和小城鎮協調發展至關重要。基于特色小鎮提出的緣由，結合相關理論及國際經驗，本文從發展基礎、發展動力、發展機制三方面構建我國特色小鎮可持續發展的邏輯分析框架，進而探討發展過程中面臨的關鍵問題。

首先，從發展基礎上看，特色小鎮是城市化發展特定階段產物。在世界城市化規律中，一般先有市場，然后工業開始發展，第三產業逐漸替代工業，工業則開始遠離城市，出現逆城市化進程，正是一種產業尋求成本洼地的現象。歐美地區城市化起步較早，逆城市化趨勢更明顯，面對工業化帶來大量經濟、社會矛盾，各國都不同程度關注特色小鎮建設。在美國硅谷和芝加哥及英、法、德等國的一些城市，特色小鎮功能與意義已超出傳統行政意義上“鎮”和“區”，更像是一個新的地域生產力創新空間，在有限的空間內優化生產力布局，破解高端要素聚集不充分的局限。目前，由于我國城市發展成本過高，導致城市承載人口的壓力越來越重，各種城市病凸顯。特色小鎮的提出，實際上是我國對城市發展路徑的新選擇，試圖通過合理的城市群、大中小城市分布，帶動實體經濟發展，從而探尋一種新的城鎮化道路。

其次，從發展動力上看，特色小鎮是區域經濟轉型升級的工具。特色小鎮是社會發展到一定階段后，區域性空間與要素聚集的發展模式，是以經濟發展為前提的。特色小鎮建設注重比較成本，通過資源共享，行業與人口聚集形成行業規模經濟，產生聚集經濟效應。西方發達國家特色小鎮強調市，促進大中小城市和小城鎮協調發展。而過去發展過程中，在城市行政管理、資源配置方面，政府多偏重于大城市，這也是特色小鎮發展中值得考慮的問題。尋求大中小城市并舉發展，取決于一系列體制創新及其綜合配套改革。

三、我國特色小鎮可持續發展的辨思

在特色小鎮受到高度關注并形成建設熱潮之際，對特色小鎮的規劃、建設和管理更需要冷靜思考。

（一）發展理念：城鎮化發展規律認識有待深化

富有競爭優勢的產業。美國很多世界500強企業總部都設在小鎮上，如IBM總部在阿蒙克市的“一個小村莊”，沃爾瑪總部在人口不到2萬的頓維鎮。除了產業特色顯耀，部分小鎮綜合性功能強，具有較強輻射力，如瑞士達沃斯小鎮，憑借“世界經濟論壇”創造產業鏈，并以小木屋式家庭旅館、特色博物館及滑雪勝地名號贏得全世界關注；美國好時小鎮始于一家巧克力工廠，逐漸成為負有盛名的巧克力主題旅游城市，同時配有銀行、飯店、教堂、學校等社區功能。這些小鎮通過特色產業鏈聚集和公共服務配套，帶動城鎮發展和區域經濟繁榮。

最后，從發展機制上看，特色小鎮是城鎮體系協調發展的手段。對于同等規模城市數量，我國大城市數量遠遠超過發達國家，而50萬人口以下城市數量卻偏低，這意味著我國中小城市發展相對薄弱。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》提出“以城市群為主導形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”，試圖結合以日韓為代表的集聚型城鎮化與以德國為代表的均衡型城鎮化的優點。均衡城鎮化模式的重要前提是在市場規律主導下，以扁平的城鎮市場網絡結構替代垂直的城鎮行政等級結構。從城鎮體系看，加強特色小鎮建設，有利于培育新生中小城諾瑟姆曲線揭示城市化發展水平與不同發展階段的對應關系，僅說明西方國家城市化的一般規律。我國城鎮化有其特殊性，以外來移民為主的美國、加拿大等發達國家，對村莊概念相對薄弱，而我國傳統文明的根源在鄉村，完全依據諾瑟姆曲線來判斷城鎮化發展階段是不可取的。此外，諾瑟姆曲線沒有從制度上進行分析，無法回答加速期產生“城市病”的原因，也未能提出避免“逆城市化”的路徑。私有制是西方城鎮化的基礎，是城鄉分離和對立的制度根源。我國公有制主體地位決定了社會主義市場經濟能夠以有力的手段進行調控，然而，在城鎮化快速發展階段，我國利用城市發展政策控制城市規模，對城鎮自身發展規律考慮不足，忽略市場調節作用，導致大城市發展受限，小城鎮發展緩慢。當前我國城鎮化正處于質量提升的重要階段，因此，特色小鎮發展應注重發揮市場機制，使其在資源配置中起決定性作用。

新城市主義下人性空間尺度回歸我國之前在經濟社會發展中，強調以規劃引領城市發展，依靠政府的力量推動，缺乏對個人和市場機制的尊重，導致規劃方案落實效果不佳。城市發展是一個相對自然的過程，雅各布斯的漸進主義理念認為需順應人類社會發展秩序，以審慎態度推進社會改良。她認為田園城市理論中，依據理性規劃原則進行機械的功能分區會破壞城市活力，這些核心思想為后來的倡導性規劃和新城市主義奠定了理論基礎。倡導性規劃是一個自下而上的過程，具有民主性；與此同時，新城市主義強調具有人文關懷、用地集約、適合步行的居住環境。特色小鎮強調自主創新和市場機制，并且是 “自組織”產生的，應摒棄自上而下的規劃理念，按照“以人為本”的科學發展觀，關注居民的生活品質與能效。因此，如何把握規劃的尺度，鼓勵市民在規劃過程中積極參與，注重人性空間尺度的回歸，強調引導性規劃向倡導性規劃轉變至關重要。

（二）建設模式：空間與要素聚集動力有待提高

1.發展模式同質化或過于強調“特色” 我國部分省市特色小鎮存在功能同構現象，主導功能不突出。住建部公布的127個第一批特色小鎮以旅游發展型和歷史文化型為主，占比分別超過60%和40%。旅游產業的核心是消費，與經濟發展周期相關，其發展模式的可持續性有待考量。特色小鎮與產業的多元結合，能夠為經濟發展提供多種模式，也為人的發展提供更多個性化的選擇，有利于空間要素聚集。此外，與東部經濟發達的小城鎮相比，西部小城鎮普遍面臨產業基礎差、公共服務落后、建設資金不足等問題，基礎較薄弱的小鎮往往很難提煉出自身優勢和特色。特色化不是目的，只是實現經濟發展、提升城鎮建設文化內涵等目標的手段。當小鎮沒有太多可依托的文化與發展資源時，應注重非特色化建設路徑下的精細化、優質化發展道路，并充分利用新觀念和新技術，聚集更多優質資源，為未來奠定可持續發展的基礎。

2.政府主導與房地產介入成本偏高市場規律與成本選擇及要素聚集有直接關系，市場會根據企業家中先行者的選擇，在比較成本要素后某一空間聚集，這是產業聚集的重要原因。政府過多主導，加強規劃、形態、景觀管理，易導致特色小鎮建設和管理成本偏高，也會增加更多約束和限制。政府應從過多管理功能中解放出來，加強基礎設計，在有條件的地方通過市場形式，完善小鎮的交通網，讓市場和企業以更專業化的視角和手段建設、運營。與此同時，部分特色小鎮發展過程中，引入房地產商開發模式，意味著住房成本增加，會對其他優勢產業產生擠出效應。目前很多城市存在的“房地產去庫存”問題，在不久的將來可能會在特色小鎮中凸顯。與傳統開發不同，特色小鎮更注重房地產企業持續的運營能力，房企應繼續探索轉型路徑，整合優勢資源，推動小鎮向產城融合的宜居宜業形態轉變。

（三）體制機制：特色小鎮發展的活力有待激發

1.等級化行政管理體制的制約我國城市管理體制中，大城市具有整個行政區域的管轄權，導致不同等級城鎮在建設用地指標等計劃資源分配不均衡；“向心化”資源聚集態勢，導致城鎮間“馬太效應”愈發明顯，并且阻礙區域經濟一體化的形成。當小城鎮增長到一定經濟規模和人口規模后，需要“鎮改市”來完善管理權限，否則會制約其發展水平的提升。此外，對于沒有行政級別的特色小鎮，要補齊基礎設施短板，成本勢必增加，市場投資資金落實情況并不樂觀。特色小鎮多位于郊區，區域范圍內多是集體土地。依據《中國人民共和國土地管理法》，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，意味著土地權屬和用途受到法律條文的制約。

2.政策體系下特色小鎮路徑差異特色小鎮是一個地方城鎮化政策的先行嘗試，也是不同政府間協同治理的過程，同時面臨市場和政府的博弈（姚尚建，2017）。我國城鎮化存在國家目標與地方實踐的差異，中央提及的小鎮與浙江省的不太一致，提倡村鎮融合發展，部分修正了浙江省方案中“非鎮非區”的提法。在地方實踐中，地方政府往往側重于市鎮而非村鎮。從行政動力來看，政府通過資金扶持、公共服務等方面引導，只要達到特定人口規模，新城鎮設置就存在可能；從市場動力角度，利潤的驅動使企業選擇入駐或離開小鎮，如果小鎮不能形成社區，就不可避免會向產業園區演變。總體上看，特色小鎮應納入國家總體戰略，也應通過政策疏解，讓地方政府根據當地形勢，服務性地支持創業者，并充分發揮市場機制，在城鄉治理合流中實現產業轉型、人口導入和文化傳承的功能融合。

四、我國特色小鎮發展面臨的關鍵問題剖析

（一）明確小鎮發展定位

1.明確小鎮在城鎮體系中的作用在城鎮體系中，小城鎮起著“承上啟下”的作用。大城市資源聚集優勢對勞動力有巨大吸引力， “承上”是指當城市規模過大時，需在城市之外發展小城鎮以疏散城市功能。“啟下”是指小城鎮是廣大農村政治、經濟、文化和生活服務中心。但從城市群的角度來看，城市群是內部的市、新城、縣、小城鎮共同構建的立體城鎮體系。特色小鎮在城鎮體系中的定位要從三方面考慮：一是在行政序列中，小鎮處在最末的等級，行政資源分配遵從自上而下的原則；二是從城市群或都市區角度來看，小鎮在區域經濟上，與周邊縣、市等是競合的關系；三是產業分工上，部分特色小鎮易受本地之外的其他城市影響，外向型程度較高。因此，特色小鎮在行政層面處在底層，在區域經濟及產業分工中與其它城鎮是“平行”關系，也可能引領帶動其它小城鎮發展。

2.創新視角下特色小鎮發展定位

  “城市實驗室”把城市視為創新場所，隨著我國新城的逐漸發展，不斷崛起的大同小異的城市形態備受爭議。究其本因，是大部分政府寄希望于城市建設作為刺激經濟的手段。特色小鎮的經濟增長、產業發展，還必須服務于提升人的生活、人本身的發展這一根本目的。它不應成為政府追求政績的工具，應借鑒城市建設中經驗教訓，避免大拆大建式發展，更多地轉向與當地特色風貌格局結合、更新的方式。特色小鎮培育需要一定時間和空間，一般需積淀十幾年至幾十年時間，短時間內要求出成效的目標是不可能實現的。

（二）提升內生發展動力

  1.硬件支撐：產業聚集“溢出效應” 特色小鎮要根據其所處發展階段和比較優勢選擇支撐產業，適應經濟新常態，逐步由要素驅動轉向創新驅動。建構特色小鎮產業發展的集約化模式，放大產業組合聚集的“溢出效應”，是特色小鎮發展的關鍵所在。首先，遵循“集中突破”的思維，發揮核心產業的優勢，做到本土化運營，形成地方化經濟。其次，追求規模效益，特色產業的規模發展優勢除了“縱向”核心產業的發展外，還要在“橫向”完成資金、人才、科技、信息等要素的聚集；另一方面，特色小鎮的產業發展不同于產業園區，更具有開放性和系統性，在一定區域內，對外通過分工專業化，形成區域產業鏈，對內不斷完善特色小鎮企業主體的創新合作交流機制，促進信息和成果的互通共享。通過集中突破、橫縱聯合、內外合力，推動特色產業集聚生態圈的形成，增強區域內生發展動力。

  2.軟件服務：重塑文化符號凝聚力文化符號是一種精神、價值社會屬性和的核心象征，具有很強“溢價”效應。從歷史視角來看，歐美小鎮的“特色”不是一蹴而就的，大都經過很長一段時間積淀，基本具備以下五大核心元素：一是特色精神或政治地標；二是特色名人故居、博物館等；三是風俗規矩與生活方式；四是特色儀式節慶、展會賽事與相關類別上下游產業；五是特色景觀、旅游民宿和生活體驗。我國村鎮基本具備以上五大核心要素，然而特色文化的凝聚力仍顯不足，亟需“文化符號”的重塑。一方面，在建筑傳承、故事傳承、空間體驗和內容設計上，將傳統文化遺產轉化成真正體現傳統與當代文化融合創新的地標和空間；另一方面，將重點放在呵護高質量企業上，以實現特色產品培育，營造誠信和諧產銷氛圍，城鄉投資人與本地居民在有形和無形資產上共建共享、互利共贏。

（三）厘定發展主體權責

  1.政府與市場職能邊界的劃定根據《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，特色小鎮的運作方式是“政府引導，企業主體、市場化運作”。首先，就政府與市場的職能邊界而言，不能錯位、越位和缺位。政府主要是在公共領域，制定政策、措施等保障公共服務、公共物品的供給，為要素聚集和產業發展提供物質基礎和制度支撐。市場主要在私人領域，企業之間的高度分工與合作產生經濟效率和巨大創新活力，聚集人、物、資金等生產要素，產生聚集效應。其次，就政府與市場兩種手段的協調關系而言，要補位。在公共領域，政府起主導作用的基礎上，要充分發揮市場機制作用，引入市場競爭主體，實現多元化投資主體，增加公共品供給，但要避免公共物品 “市場化”。在私人領域，在發揮市場決定性作用的同時，政府要排除一些利益集團和舊體制的干擾，營造公平競爭環境，但要避免政府“企業化”。

  2.鼓勵多方主體參與精準治理特色小鎮從開發建設到品牌傳遞是長期運營的過程，治理模式往往是關鍵。相對一般治理，精準治理更注重治理的目標導向、公民有效參與、過程合法透明及結果評估監督。特色小鎮建設過程中，當政府行政權力過大而約束力量相對薄弱時，其他主體有可能被邊緣化（Congleton,2011）；企業目標的核心是利潤最大化，它與居民的追求在本質上不符。因此，精準治理應著眼于讓小鎮居民生活更加美好這一目標，承認居民的主體地位，吸納與其特色相關聯的多方參與主體，使其成為市場化的第三方。特色小鎮的發展需要各組織間優勢互補，在后期發展中應形成共同治理的互動關系，包括：其一，政府由行政監管轉向提供相應公共服務，實現制度、資源及基本公共服務的有效供給，村鎮經濟組織憑借資源優勢發展實體經濟；其二，房地產企業除了提供產業與居住空間外，還應結合科技、農業、文旅等特色，積極探索轉型模式；其三，產業基金及服務商則需提供相關配套服務，成為產業創新、規模化的動力；其四，強調市民公眾和第三方的主體性參與，不僅參與特色小鎮建設，還負有共同管理和監督的職責。

五、推進特色小鎮建設的路徑

（一）尊重城市發展規律，積極轉變規劃理念

  1.明確特色小鎮發展理念，因地制宜有序推進特色小鎮發展的理論體系亟需完善，明確其作為地域生產力要素的理論與現實價值，在尋求傳統與現代價值結合中推進創新。首先，明確城鎮化有其自身發展規律，特色小鎮建設是全生命周期的持續過程，不能盲目追求速度，必須堅持循序漸進；其次，不同地區具有不同發展條件和階段特征，要堅持因地制宜推進；最后，完善特色小鎮建設方面的法律、法規和政策支撐體系，營造公平有序的市場環境。

  2.把握特色小鎮發展尺度，科學制定倡導性規劃特色小鎮規劃的制定應“以人為本”，建立有效的公眾參與機制，注重經濟、社會、生態的可持續發展。第一，強調功能復合，著力完善基礎設施，使其能主動承接大城市人口、產業及其服務功能的疏散，謀求區域可持續發展；第二，呼吁人文關懷，尊重小鎮的歷史文脈，把握空間尺度，營造真正人性化空間；第三，注重規劃的彈性，特色小鎮建設要堅持市場與企業的主體地位，規劃需為市場的不確定性留出調整空間。

（二）加快培育主導產業，堅持多元化發展道路

  1.謹防特色小鎮房地產化，推進產城融合發展特色小鎮成為房地產企業新的發展機遇，但特色小鎮建設過程中，應謹防房地產商的過度開發。一方面，地方政府應提高房地產企業進行特色小鎮建設的準入門檻，要以產業發展為核心，堅決杜絕沒有產業支撐的房地產開發模式；另一方面，房地產企業應以資本優勢占據產業鏈關鍵環節，依托特色小鎮的建設運營整合產業資源，形成產業聚集，向可持續的產業轉型，形成“地產+產業”的戰略布局。

  2.立足小鎮產業和文化，探索多元化建設模式特色小鎮發展要強調產業和文化在激發空間活力方面的作用，尋求差異性定位，把握價值與優勢的整合創新。一方面，立足特色小鎮產業突出功能，進行專項建設，積極探索養老、教育小鎮等多元化建設模式，提升核心競爭力；另一方面，打造“特色小鎮+”的品牌，通過多要素集成、多業態聚合、多功能融合，搭建以城帶鄉、城鄉互動的有效載體，構建創新創業平臺，以激發市場活力和社會創造力。

（三）完善制度體系建設，助力特色小鎮可持續發展

  1.深化城鎮管理體制改革，提升行政管理效率積極推動城鎮等級化行政管理體制的改革，通過改革賦予小城鎮在土地、財政、稅收、融資等方面更為普適的自主權，激發特色小鎮發展潛力。首先，弱化地級市的直接行政管理權，將城市的經濟職能和管理職能分流，提高行政管理的效率；其次，在城市發展過程中要有機區分行政資源和市場化資源，弱化政府配置資源功能，把更多機會讓渡給市場，政府更多地做好公共服務。

2.加快政府職能轉變，建立多方協同參與機制一方面，政府必須堅持“小城鎮、大服務”改革方向，強化公共服務職能，與此同時，采取“社會化”模式將一些基礎設施交由社會參與承擔；另一方面，推進小鎮治理主體多元化、智庫化，強調居民與市場化第三方參與，同時實現小鎮運行機制平臺化、網絡化，通過政府工作信息平臺提供信息傳遞、中介服務和監督管理等服務，推進權力清單、責任清單和負面清單的管理模式。

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