土地是城鄉(xiāng)和社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎和命脈。隨著城市升級和產(chǎn)業(yè)轉型持續(xù)推進, 提升改造村級工業(yè)園成為拓展城市發(fā)展空間、改善城市面貌和人居環(huán)境的主攻方向。本文將以佛山市南海區(qū)為例, 對村級工業(yè)園改造提升進行探索和研究。
前言
改革開放30多年來, “村村點火, 戶戶冒煙”一度成為對珠三角工業(yè)化進程的生動描述, 也為珠三角經(jīng)濟騰飛奠定了原始積累, 但隨著城市化的推進, 經(jīng)濟發(fā)展模式的轉變, 傳統(tǒng)村級工業(yè)園產(chǎn)業(yè)低端、發(fā)展模式粗放、自主創(chuàng)新能力不足等問題越來越突出, 特別是“中國制造2025”、“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”等新發(fā)展理念的提出, 要求村級工業(yè)園必須順應趨勢尋找新的發(fā)展坐標, 對資源的整合要從簡單的“要素驅動”向“創(chuàng)新驅動”轉型, 在舊產(chǎn)業(yè)日漸式微的情況下尋找到新的發(fā)展動力。對于村級工業(yè)園發(fā)展過程中遇到的各種問題, 珠三角各地進行了一系列改造提升的探索, 其中佛山市先行先試, 通過“三舊”改造的探索, 探索了一條通過村級工業(yè)園改造實現(xiàn)城市提升之路。本文以佛山市南海區(qū)為例, 探索新背景下的村級工業(yè)園改造提升行動策略。
1 現(xiàn)狀概況
1.1 相關概念
村級工業(yè)園指國家、省、市、區(qū)、鎮(zhèn)級工業(yè)園以外的工業(yè)集聚區(qū) (點) 。
村級工業(yè)園改造提升分為綜合整治和產(chǎn)業(yè)轉型升級兩種類型。本文的改造提升專指產(chǎn)業(yè)轉型升級類, 主要以“舊廠房”改造和招商引資為抓手, 融合整體拆建、加建擴建、局部拆建和功能改變等方式, 釋放產(chǎn)業(yè)空間用地資源, 淘汰低端產(chǎn)業(yè), 優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè), 引入高端、高產(chǎn)業(yè)等提升方式。
1.2 村級工業(yè)園現(xiàn)狀特點
1.2.1 數(shù)量多, 總面積大, 空間分布零散
由于村級工業(yè)園是屬于“鄉(xiāng)村也能夠發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟”特定時代產(chǎn)物, 并受來自不同集體經(jīng)濟組織的直接控制, 村級工業(yè)園僅有少數(shù)是連片的, 更多的是零星分布 (圖1) 。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示, 南海區(qū)現(xiàn)有村級工業(yè)園685個, 占佛山市村級工業(yè)園總數(shù)的66.1%;占地面積約14.2萬畝, 占了全區(qū)集體建設用地的78.1%, 占全區(qū)建設用地面積的比重為17.3%。
1.2.2 土地產(chǎn)權復雜, 剩余租約期長短不一
根據(jù)調(diào)查結果 (見表1) , 在所有村級工業(yè)園中, 涉及多個村集體經(jīng)濟組織共有的有206個, 占全區(qū)總數(shù)的30.1%;剩余租期在5年以上的有347個, 占全區(qū)總數(shù)的50.7%。項目改造則牽涉多方利益訴求, 談判成本高、歷時長, 補償和土地收益方案難獲得共識等問題。
1.2.3 產(chǎn)業(yè)形態(tài)低端, 土地利用效益低
據(jù)調(diào)查, 南海區(qū)村級工業(yè)園內(nèi)產(chǎn)業(yè)以五金、陶瓷、制鞋、紡織、家具等傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)為主, 曾經(jīng)為社會作出了巨大貢獻, 但這種高耗能、高污染、低產(chǎn)出且分布零散的粗放式產(chǎn)業(yè), 已經(jīng)無法適應新時代城市發(fā)展要求。根據(jù)《2016年南海區(qū)統(tǒng)計年鑒》, 占全區(qū)建設用地比重高達17.3%的村級工業(yè)園, 工業(yè)產(chǎn)值卻不到全區(qū)10%, 土地利用單位工業(yè)產(chǎn)值低下。
1.2.4 經(jīng)濟形態(tài)單一, 管理粗放
據(jù)調(diào)查, 絕大多村級工業(yè)園都以土地或物業(yè)出租的方式租給一些生產(chǎn)工藝落后、生產(chǎn)方式粗放的企業(yè), 從而獲取租金收益, 即村集體只經(jīng)營土地不經(jīng)營實業(yè)的“包租公”模式。這種單純依賴收取租金獲益的粗放經(jīng)營模式, 直接導致了企業(yè)進入門檻低、管理不到位等問題, 從而給周邊地區(qū)帶來廢水、廢氣、噪聲、固體廢棄物等污染, 造成村級工業(yè)園的低檔次和低效益, 甚至給社會穩(wěn)定和招商引資都帶來負面影響。
2 村級工業(yè)園改造面臨的困難
2.1 土地產(chǎn)權分散, 地塊分布零碎, 土地整合難度大
由于涉及多個土地權屬人, 產(chǎn)權分散且復雜, 村級工業(yè)園改造過程中動輒涉及多個利益主體的不同訴求。一是會給拆遷補償安置等前期土地整理工作帶來較大挑戰(zhàn);二是在拆遷補償和土地增值收益方案在多樣利益訴求下, 難以達成一致意見, 項目夭折幾率增大;三是不同土地產(chǎn)權主體間, 以及土地產(chǎn)權主體與政府之間的利益博弈始終難以平衡, 是土地整合不可回避的坎。同時, 由于部分村級工業(yè)園的地塊分布零散而破碎, 占地面積不大, 又進一步會加大土地連片整合開發(fā)難度, 影響招商引資和產(chǎn)業(yè)承載質量。
表1 南海區(qū)村級工業(yè)園涉及權屬數(shù)量情況表
注:12個村級工業(yè)園權屬人信息不詳, 未列入統(tǒng)計。
2.2 歷史遺留問題多, 產(chǎn)權主體參與積極性不高
一方面, 村級工業(yè)園除了權屬復雜的問題之外, 還是無證無照企業(yè)的集聚地, 數(shù)據(jù)顯示, 園內(nèi)企業(yè)中23%的是無牌無證的, 總數(shù)量超過4200家, 而產(chǎn)權的清理需跨越多個政策線條, 完善手續(xù)時間周期長;另一方面, 受土地級差收益的影響, 在改造意愿上, 村集體也追求利益最大化。一則傾向于轉為國有改造為房地產(chǎn)項目, 以一次性可獲得大額收益;二則對于改造為產(chǎn)業(yè)項目, 則寧愿維持現(xiàn)有的“包租公”模式, 以待土地的保值增值, 保障自身和后代的長遠收益。由此產(chǎn)權主體的改造意愿不強, 也是造成村級工業(yè)園改造提升推進受阻的一個因素。
2.3 比較效益不高, 社會資本參與意愿不強
首先, 與房地產(chǎn)、電商等見效快的產(chǎn)業(yè)不同, 工業(yè)園投資周期較長, 回報慢, 機會成本較大, 社會資本的投資意愿總體不強, 尤其在當前經(jīng)濟下行壓力較大的環(huán)境下, 工業(yè)企業(yè)的投資利潤率相對較低, 開發(fā)商的投資信心下滑, 提別使得部分區(qū)位條件一般的工業(yè)園存在招商引資困難。
其次, 村級工業(yè)園的土地為集體經(jīng)濟組織所有, 在使用權的權限和土地保值增值等方面與國有建設用地相比穩(wěn)定性較差。對于企業(yè)而言, 村集體建設用地不是高端、高科技企業(yè)的最優(yōu)選擇, 這種權利和制度差異形成的經(jīng)濟收益差異, 導致村級工業(yè)園被冷落。
再次, 受村級工業(yè)園的發(fā)展條件、周邊道路基礎設施配套不均衡等區(qū)位因素的影響, 區(qū)位條件不同的村級工業(yè)園的招商和改造成果具有較大差異。
3 村級工業(yè)園改造提升行動策略
3.1“地從哪來?”———產(chǎn)權理清, 土地整備
土地整備工作是集體建設用地改造的前提, 加強土地整備有利于提高集體建設用地改造進程和效果, 而理清土地產(chǎn)權, 才能因地指引制定土地獲取途徑, 才能解決地從哪來的問題。
3.1.1 差異化完善土地利用手續(xù)
首先, 摸清村級工業(yè)園的土地權屬和土地利用狀況, 才能推進集體建設用地的合法使用。其次, 土地合法性認定和調(diào)整, 對符合土地利用總體規(guī)劃的工業(yè)園, 有土地使用證的可直接納入改造范圍, 無證則需補辦相關手續(xù);對不符合土地利用總體規(guī)劃的工業(yè)園據(jù)范圍和功能情況申請調(diào)整規(guī)劃后, 辦理產(chǎn)權證相關手續(xù)。
3.1.2 保障土地使用權益的的穩(wěn)定性
村級工業(yè)園土地主要為集體建設用地, 而村級工業(yè)園改造后的土地利用方式有轉為國有建設用地和繼續(xù)保留集體建設用地兩種方式。
由于國有建設用地在土地使用權上完整性、穩(wěn)定性更高, 也是當前社會投資的首選, 因此, 在廉價勞動力逐漸消失, 集體經(jīng)濟銳減但村民剛性分紅需求不斷增長的現(xiàn)實境況下, 地方政府需要從村集體長遠利益考慮, 按照藍圖規(guī)劃先行, 配套政策支撐的原則, 引導村集體自行愿意將土地轉為國有建設用地改造, 避免村莊發(fā)展落入“福利陷阱”。
對于保留集體建設用地屬性的, 由于其土地流通范圍不如國有建設用地, 對投資開發(fā)方的引入和工業(yè)企業(yè)的進駐都產(chǎn)生較大限制, 因此要采取長租期等方式補救, 從而提高土地使用權的穩(wěn)定性, 并充分發(fā)揮南海區(qū)是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點區(qū)的政策優(yōu)勢, 利用試點政策推進村級工業(yè)園的集體建設用地入市, 獲得融資抵押等完整權利, 集體建設用地和國有建設用地的“同地、同價、同權、同責”有助于改造提升的質量。
3.1.3 優(yōu)化土地整合模式
一是在實施主體上, 政府主導, 以及以政府主導和投資開發(fā)商共同推進的多元化土地整合方式。二是在整合內(nèi)容上, 核心在使用權和所有權確認和歸并的權屬整合。物理空間整合是整合資源, 適度打破村級工業(yè)園區(qū)的地域空間限制, 整合零散分布的存量、低效建設用地。因此, 土地整合需立足規(guī)劃先行, 對分布散、規(guī)模小的村級工業(yè)園采取連片整合, 特別是涉及基礎設施配套建設的, 在基于依法、農(nóng)民利益不受損的前提下, 要求農(nóng)民作為土地使用權人, 必須讓出一定的土地用于基礎設施配套, 以達到有利于產(chǎn)業(yè)的承載。三是在整合手段上, 通過經(jīng)濟社聯(lián)合申報和土地置換等方式開展。鼓勵連片地塊上的不同權屬單位聯(lián)合申請項目認定, 改造有成效的在后續(xù)階段可進一步加大給予聯(lián)合申報單位的資金獎勵;對需要進行土地空間置換的地塊, 遵循“面積相近、價值相等、雙方自愿、憑證置換”。
3.2“地到哪去?”———土地利用、土地供應
3.2.1 改造提升的路徑選擇
村級工業(yè)園改造提升除了改業(yè)態(tài)還可改管理模式, 因地制宜地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、環(huán)境和城市的升級的多樣化路徑, 具體情形見表2。
3.2.2 探索土地混合出讓制度
混合出讓制度是南海區(qū)在國家和廣東省各項先試先行的試點機遇里, 結合新形勢下“三舊”改造的實施, 探索出來的一種土地供應制度, 即是將“二改二”和“二改三”融合起來出讓。“混合出讓”包括兩方面內(nèi)容:一是土地用途性質的混合出讓, 即出讓地塊從單一功能向多功能轉型;二是所有權性質的混合出讓, 即出讓地塊既有國有性質用地, 也有集體性質用地。推動出讓地塊由單一屬性向綜合屬性轉變, 目的在于推進集體建設用地和國有建設用地的“同地、同價、同權、同責”, 提高集體建設用地的資產(chǎn)流通能力, 賦予集體建設用地更完整的使用權利, 最終同樣提升土地價值, 以吸引更多的社會資本參與改造。
用途性質混合如將單一生產(chǎn)功能項目改造為融合住宅、商服、辦公、生產(chǎn)等功能齊備的綜合性項目, 讓土地利用效益和功能都有顯著提升。所有權性質混合, 則是讓商住功能轉為國有建設用地, 產(chǎn)業(yè)功能保留集體性質, 提升村集體股份社積極性, 從開發(fā)上引入同一個開發(fā)商規(guī)劃共建, 保障資金提升改造效益。
3.2.3 探索工業(yè)廠房分割銷售制度
廠房的分割銷售制度與土地混合出讓制度相互銜接的, 目前國家尚無統(tǒng)一的法律法規(guī)制度明確工業(yè)用地上的廠房或辦公樓的產(chǎn)權分割銷售, 但珠三角部分城市在實踐中形成了地方性政策規(guī)范。如深圳、東莞、中山以及佛山順德區(qū)等地區(qū)已經(jīng)在實踐中形成了“舊廠房”改造后的分割銷售制度, 并出臺了地方性政策規(guī)范。因此, 制定產(chǎn)業(yè)廠房的分割銷售具體實施細則是推進村級工業(yè)園改造提升、提高社會資本主動性、促進微小產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提高集體建設用地效益的必要步驟, 但需明確和界定工業(yè)廠房的產(chǎn)權分割對象和范圍、產(chǎn)權分割條件、產(chǎn)權登記、企業(yè)的準入標準等相關方面, 制定產(chǎn)業(yè)廠房的分割銷售具體實施細則, 推進村級工業(yè)園改造提升、提高社會資本主動性、促進微小產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提高集體建設用地效益。
表2 南海區(qū)村級工業(yè)園改造提升方向與途徑
3.3“資金哪來?”———多舉并進、市場參與
除了行政力量, 珠三角村級工業(yè)園的改造還受到了市場力量的驅動。因為充足的資金是確保村級工業(yè)園改造順利進行的必要因素, 引進社會資本是擴充資金的主要方式, 根據(jù)改造資金來源的不同, 可將資金分為:
3.3.1 納入“三舊”改造的資金籌措方案
對于符合“三舊”政策的村級工業(yè)園用地改造, 納入“三舊”改造范疇, 統(tǒng)籌資金安排。從農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入、耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費中籌集資金, 用于村鎮(zhèn)工業(yè)用地復墾、村鎮(zhèn)工業(yè)用地綜合整治改造等用途。
3.3.2 市場主導的資金籌措方案
積極探索市場主體參與村級工業(yè)園改造, 可采取引入房地產(chǎn)企業(yè), 賦予其建設工業(yè)廠房和出租物業(yè)獲利的權利, 或引入新型產(chǎn)業(yè)主體自行籌集資金進行改造。對于直接將土地出讓給產(chǎn)業(yè)實體的, 可以采用產(chǎn)業(yè)扶持基金或股權投資資金的形式籌措資金。
3.3.3 鼓勵村集體經(jīng)濟入股
鼓勵村集體以多種方式參與村級工業(yè)園的改造提升, 村集體出資自行對工業(yè)園進行改造, 或以地作價入股等方式參與改造。通過入股分紅的方式參與村鎮(zhèn)工業(yè)用地優(yōu)化配置的經(jīng)濟收益分配方法, 一方面增加改造資金來源, 另一方面有利于集體經(jīng)濟收益的增值。
3.4“誰來改造?”———政府統(tǒng)籌、組織實施
由于工作環(huán)節(jié)多、覆蓋面廣, 為順利和高效地推進村級工業(yè)園改造, 縣級政府應著力加強統(tǒng)籌力度, 從組織架構和部門分工上安排和落實工作任務, 制定工作的約束和監(jiān)督機制。
4 結語
村級工業(yè)園改造提升是城鄉(xiāng)發(fā)展在新城市化、工業(yè)化進程中不可回避的問題, 也是城鄉(xiāng)資源環(huán)境重新整合和優(yōu)化配置的歷史必然。在“中國制造2025”、“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”等城市轉型升級的新背景下, 村級工業(yè)園改造勢必將迎來包括處置歷史用地遺留問題、靈活供地方式等方面的政策利好, 但同時也面臨來自經(jīng)濟、社會、法律法規(guī)和政策等方面的新風險。南海區(qū)村級工業(yè)園在廣東唯一試點集體經(jīng)營性建設用地入市改革、“多規(guī)合一”的全國試點改造城市等先試先行背景下, 進行了新的嘗試。雖然各地具體情況各不相同, 希望對改造策略層面的探析可以為其他地方的村級工業(yè)園改造提供借鑒。（作者：譚朝藝）
