一、國外PPP模式發展歷程及現狀

根據PWF的數據，1985-2011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處于領先地位，大約占全球PPP名義價值的45.6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區三者合計占11.4%。美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8％，非洲和中東地區PPP名義價值為315億美元，占全球份額的4.1%。

需要注意的是，PPP作為傳統交付模式的一種補充，僅在能夠更好的實現物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。從下表可以看出，即便是PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家，PPP投資占公共投資的比例也不超過15%。澳大利亞有約50%的基礎設施由私營部門交付，但只有約10%-15%是通過PPP方式提供。

二、國際PPP項目運營模式及融資模式

與其他運作模式相比，PPP模式有顯而易見的優點：公共部門和私人部門可以發揮各自優勢，充分利用有限資源，建立長期合作關系實現共贏；可以彌補公共部門資金不足的缺陷；節約管理成本和資金成本，提高建設和運營效率；提升基礎設施建設和服務水平。但PPP模式又是一個十分復雜的系統工程，參與者眾多，組織結構和形式非常復雜，需要牽頭人有很高的協調組織能力；同時PPP模式一般周期較長，前期需要收集和分析大量的數據和資料以識別項目各階段的風險，對風險分擔機制要求很高。從國際PPP的實踐來看，PPP項目成功的核心在于三點：契約精神、風險共擔和利益共享。本部分將從運營模式、融資模式的角度，并結合案例對國際通常采用的PPP模式進行討論。

三、對中國開展PPP模式的啟示

1.合理的風險共擔機制。對任何一個PPP融資項目來講，風險存在于項目設計、建設、運營管理的全過程。政府部門和私人部門都需要充分了解項目風險，在項目伊始便應最大可能的預測未來風險并提出應對方案。對于不可預知的風險需要設定相應的調節機制。

2.公平的利益分配機制。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協調利益分配是實施PPP項目的關鍵。公私雙方不僅需要充分協商，就特許經營合同中的利益分配問題達成共識，以規避合作過程中因利益分配不均而產生的風險；而且還要能夠提出讓彼此均認可的利益分配方案，這是促進PPP項目雙方積極合作的源動力。如果收益分配結構不當，就會損傷合作雙方的積極性，從而導致項目合作破裂。

利益分配機制設計好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協議來約束雙方行為。同時，法律層面還需要制定完善的法律、法規保障私人部門利益。PPP項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大。如果沒有相應法律、法規保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，才能吸引更多社會資本進入。

3.契約精神。政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關鍵，是消除社會資本顧慮的首要條件。

所謂契約精神，是指商品經濟所派生的契約關系及其內在原則，是一種平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表現為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。PPP項目需要政府與企業長達十幾年甚至數十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴格按契約規則辦事。國外很重視PPP合同范本的制定，監管有效與否的關鍵在于合同規定的明確程度，在特許權協議中詳盡規定應承擔的責任與義務、風險應對及違約處理事項，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現問題可依章辦事。

中國地方政府部門在以往的PPP項目執行過程中暴露出的執行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。“合同是張紙，簽完隨時改”，政策隨意性風險非常大。這種政策不確定性風險是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進，中國政府必須改變以往缺乏契約精神的情況，必須有一個透明公開、可預期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環境。

4.政府監管。政府監管也是政府和私人部門合作關系中的重要內容。倫敦地鐵項目失敗原因之一便是政府監管不力。由于私人部門在運營方面有先天的信息優勢，在項目需要進行重大調整（如改變融資結構）時，政府部門往往面臨信息不對稱的尷尬境地。因此要求政府必須在全項目周期對其進行監管，以掌握項目運營信息。此外，由于PPP項目提供的是公眾產品和公眾服務，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過監管來督促私人部門提高服務水平。

監管方式可以是直接進行監管（包括聘請第三方專業機構進行監管）；也可以通過績效考核的方式進行監管，如根據私人資本提供的服務水平來決定補貼金額等。監管需要政府對項目的實際運營具有一定參與，了解項目運營情況、遇到的困難，從而對政府的管理和專業水平提出了更高的要求。中國政府需要加快政府職能轉變，從以往與私人部門合作中的主導地位退出，減少對微觀事務的干預，騰出更多的精力放到規劃和監管上。

5.確保私人部門盈利但不暴利。確保私人部門的利益是吸引投資者的關鍵，政府部門一方面要保持項目回報率的吸引力，另一方面要考慮到整體回報率不能過高。在純公益性項目或準公益性項目中，由于沒有收入或收入不能彌補投入成本，政府應該給予私人部門以補貼；在項目之初，政府部門和私人部門會對收益有預期，當實際運營中收益不達預期時（如法西高鐵項目），政府部門應按承諾給予補貼。

另一方面，政府部門應通過相應機制設計約束私人部門的過高收益。私人部門過高收益一方面體現在運營中獲得超額收益：如果是由于補貼標準過高，應適當調低補貼金額；如果是由于運營商提高生產效率，可以允許其享受3-5年的超額收益以作為提高生產力的獎勵。過高收益還體現在存量項目的溢價轉讓，導致使用者付費價格面臨上調壓力從而侵害公眾利益。政府部門應制定相關約束條件限制存量項目的溢價轉讓。

6.設立國家PPP基金。PPP基金可以通過債權、擔保、股權等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，在項目條件改善后擇機退出。亞行已經資助印度、印尼、菲律賓等國家成立PPP基金和項目開發基金，積極分享成立與運營PPP基金和項目開發基金的國際經驗。PPP基金的主要作用是通過股權投資，解決項目初期遇到的資金難題，同時起到撬動社會資本的作用。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項目。因為在多數情況下，一個國家的社會資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項目。在條件和時間成熟時，還可以考慮設立地方PPP基金。