中國—馬來西亞的“兩國雙園”產業合作模式,是中馬兩國在“一帶一路”倡議下的區域合作創新嘗試。本文通過分析經典的新加坡海外園區建設模式,借以對比中馬“兩國雙園”模式,最終點明“兩國雙園”模式創新所在。同時以新加坡在華園區的成敗經驗為參照,得出結論:中馬兩國在未來的“兩國雙園”建設中,應更注重將本國經驗與當地實際相結合,并加快推進“兩國雙園”合作的頂層機制建設,最終尋求園區政治利益與經濟利益的平衡。
 

　　一、“兩國雙園”建設背景及現狀

　　(一)“兩國雙園”建設背景

　　馬來西亞位于太平洋和印度洋之間的亞洲大陸邊緣地帶，地處東南亞地區中心位置，扼守馬六甲海峽，將海上東盟國家與陸上東盟國家相連，是構建“21世紀海上絲綢之路”的重要節點和窗口。自1974年5月馬來西亞與中國正式建交以來，雙方積極拓展各領域合作關系，在經貿領域的合作也取得了不錯的成績。據中方數據，2018年中國與馬來西亞的雙邊貿易額達1086.3億美元，同比增加13%，中國連續10年成為馬來西亞最大貿易伙伴。

 

　　除美國金融危機時期，中國與馬來西亞的雙邊貿易總額近年總體呈逐年遞增態勢。2013年前后，受全球經濟增長疲軟的影響，中馬雙邊貿易總額開始出現遞減，貿易額年增長率趨向負值。在此背景下，“一帶一路”倡議的提出為中馬經濟合作提供了不小的助力。

 

　　隨著世界經濟增速的放緩，全球需求結構發生改變，中國和全球經濟都進入了新常態。這種情況下，只有通過進一步擴大開放，構建新的全球生產價值鏈，才能保證經濟的進一步穩定增長。“一帶一路”倡議極大地增強了中國與沿線國家的外交、政治和經濟聯系，也極大地促進了中國與東盟國家之間的合作。在全球經濟增速放緩的態勢下，中國依附地緣優勢，積極推進中國—東盟產業合作，致力于與東盟攜手共建“中國—東盟命運共同體”和“21世紀海上絲綢之路”。

 

　　中國對馬來西亞的對外直接投資總額在2004—2012年處于較低水平，其同比增速在2005—2007年間出現了大幅回落。直至2013年，中國提出“一帶一路”倡議和共建“中國—東盟命運共同體”，中國對馬來西亞直接投資額出現大幅提升，并在2016年翻三番，實現了直接投資額新高。截至2019年底，中國企業在馬總計投資項目422個，為馬來西亞創造了約7.3萬個工作崗位，中國連續3年成為馬來西亞最大的制造業外來投資來源國，而中馬“兩國雙園”便是這一時期的產物之一。

 

　　中國分別在2012年、2013年和2016年協同馬來西亞政府共同啟動了中馬欽州產業園區、馬中關丹產業園區和馬來西亞東海岸銜接鐵道項目。其中，中馬欽州產業園區和馬中關丹產業園區被列入《第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會聯合公報》，是中國與馬來西亞在國際產能合作模式上的創新之舉，簡稱“兩國雙園”模式。

 

　　(二)發展現狀

　　1. 中馬欽州園區發展現狀。

　　2012年4月，中馬欽州產業園區正式奠基于中國廣西欽州市，這是中國西南地區通往東盟國家最便捷的海上節點，也是中國北部灣的3大港口城市之一。園區規劃面積55平方公里，毗鄰欽州港，重點規劃發展生物醫藥、電子信息、裝備制造、新能源與新材料、現代服務業和東盟傳統優勢產業。

 

　　在定位方面，中馬欽州園區主要有四大發展目標定位：“先進制造基地、信息智慧走廊、文化生態新城、合作交流窗口”。即一是建成先進制造基地，在利用區位優勢和東盟的資源優勢基礎上，深化傳統產業合作，積極培育新興產業，延伸主導產業的鏈條;二是建成信息智慧走廊，借鑒馬來西亞“多媒體超級走廊”計劃的成功經驗，建成具有國際競爭力的生產、學習、研發一體化園區;三是建成能夠展現東南亞風情的宜居山水城;四是建成中國—東盟自由貿易區的合作交流窗口，實現信息發布、貿易往來、項目展示和商務合作窗口的平臺功能。

 

　　在成果方面，經過最初的三年基礎期和剛過去的五年成效期，中馬欽州產業園的項目布局已基本完成，重點推動生物醫藥、電子信息、裝備制造、新能源、新材料和東盟優勢產業如燕窩加工等項目落戶，產業集聚效應正在顯現。截至2020年9月，中馬欽州產業園區已完成征地面積22平方公里，項目布局超過15平方公里，總計開發建設投資超過190億元，入園注冊企業已達到380家，引進產城項目近150個，已有10余個涉及醫藥、新能源、光電、3D打印和生物科技領域的高科技項目相繼實現投產。

 

　　2. 馬中關丹園區發展現狀。

　　馬中關丹產業園于2013年2月開園，重點計劃發展鋼鐵及有色金屬、機械裝備制造、清潔能源及可再生能源、石油化工工業、電氣電子信息工業和以科學技術研發為主的現代服務業，是由馬來西亞與中國共同推動的馬來西亞首個國家級產業園。

 

　　在地理方面，馬中關丹產業園位于馬來西亞東海岸經濟特區，毗鄰馬來西亞東海岸地區第一大港口——關丹港口，該港口到廣西欽州港預計貨運航程3—4天，相比關丹港到中國其他港口的航程減半。2013年10月，參與馬中關丹產業園投資的廣西北部灣國際港務集團向馬來西亞方面收購了關丹港40%的股份，馬中關丹產業園區的發展又得到了新的助力。

 

　　在成果方面，截至2019年10月，馬中關丹產業園區第一期的6平方公里的基礎設施建設已經完成，已有總計10余個重大項目簽約入園，總投資額約為420億元人民幣，由中國企業投資14億美元建設的聯合鋼鐵項目已經于2018年開始投產。鋼鐵、輪胎、玻璃和鋁型材等產業已經在馬中關丹園區形成產業集聚。中方財團參股建設的關丹港首個新深水碼頭也實現試運營，極大提升了關丹港的年吞吐能力。2020年，馬中關丹產業園又著力于發展國際物流中心和智能冷凍廠庫，以吸引更多的投資者。總體看來，馬中關丹產業園的“港—產—園”聯動的發展模式取得初步成效。

 

　　與此同時，中國與馬來西亞兩國政府為了推動兩園的互動，共同組建了中馬“兩國雙園”聯合合作理事會，并積極落實“兩園”共同行動計劃，共同對中馬欽州產業園和馬中關丹產業園在建設和吸引企業入園過程中遇到的困難開展協調解決工作，以便更好地促進“雙園”的開發建設。
 

 

 

　　二、新加坡海外產業園模式與中馬“兩國雙園”模式的對比

　　(一)新加坡海外產業園模式

　　1. 經典的新加坡模式。

　　由于新加坡人口密度大、土地資源稀缺，自1990年代開始，新加坡就開始積極實行“區域經濟發展戰略”，也稱“區域2000計劃”。新加坡政府企圖通過加大對外投資和以園區合作為主的對外經貿合作，來發展海外經濟，實現經濟土地的隱形擴張，最終對新加坡國內經濟實現補充。新加坡憑借本國擁有的資金、技術和管理模式優勢，由政府主導在海外選址建設海外工業園區，吸引新加坡企業和跨國公司入駐。截至2018年，新加坡已經成功在中國、越南、印度尼西亞等國家建立了十多個海外工業園區，面積是新加坡國土面積的170余倍。

 

　　從全球來看，新加坡在海外工業園的建設上具有豐富和成熟的經驗，并在長期內都保持著強大的競爭力。究其根本，新加坡的海外工業園擁有先進的“軟件技術”和較強技術能力，包括開發社會資源、創造社會資源價值的技術和方法。

 

　　在建設模式和運營方法上，新加坡的海外工業園采取的是“復制法”，即秉持相同的建設和組織方式，將本國已經成熟的工業園建設模式運用到海外的工業園區中，引入基礎設置建設和管理方法的“新加坡標準”。比如成熟的“裕廊模式”，就是以新加坡裕廊集團為代表的政聯企業在建設新加坡裕廊工業區的過程中形成的一套規范的園區基礎設施建設和服務模式。具體說來，在操作層面上，主要由新加坡政府、政聯公司與東道國政府建立的合資公司負責園區的運營和管理;而國家政策層面上，則由兩國政府共同建立國家層面的協調委員會，負責園區投資協議的推進和政策的落實。

 

　　除了基本的地產建設運營，“新加坡模式”也不乏管理亮點，其上層設計十分完善。例如在福利保障方面，新加坡的海外工業園區均會自建一套綜合園區全員的勞動合同制度以及類似于新加坡本土的“自我儲蓄”社會保障公積金制度。通過復制此方法建設“海外飛地”，新加坡不僅擁有了成本更低和稅收政策更為優惠的工業園，也保證了其海外工業園擁有類似新加坡本地的投資和運營環境，為出海企業提供穩定保障，吸引外資投入。

 

　　總體而言，新加坡的海外工業園區建設和運營模式是以投資盈利為直接導向，基于兩國政府合作下的產業地產開發和城市綜合體物業管理過程，重視通過專業化的產業服務為本國創造經濟效益。

 

　　2. 新加坡模式在中國的成敗。

　　新加坡與中國政府合作開發的蘇州工業園，便是新加坡海外工業園基礎建設的一個經典范例，也是中馬“兩國雙園”吸取經驗的最佳樣板之一。

　　1994年5月，中新蘇州工業園區正式實施啟動。同年8月，中國和新加坡兩國政府分別出資占股35%和65%，成立了中新蘇州工業園區開發集團股份有限公司(簡稱“中新集團”)，并將其作為園區的開發主體和兩國政府合作載體。從中新集團占股可看出，早期中新蘇州工業園的實際開發由新加坡方面主導，主要設施建設和管理規劃均照搬傳統的新加坡“裕廊模式”，工業園前幾期的總體項目規劃管理均由新加坡裕廊集團負責。在管理技術的轉移上，主要以人員往來交流培訓和派駐新加坡方管理人員參與園區建設的方式，實現“軟件轉移”。

 

　　總體看來，中新蘇州工業園區有幾大特點：一是在兩國政府的支持下建設，有明確的協調機制;二是園區注重資本密集型、技術密集型產業的引進，產業優勢明顯;三是重視園區的產業服務，園區功能定位集中，能為企業提供一站式的綜合產業服務。截至2019年，蘇州工業園區總計實現地區生產總值2743億元，以3.21%的占地面積和7.97%的戶籍人口比例實現了蘇州市14.21%的生產總量。

 

　　然而，值得注意的是，“新加坡模式”在蘇州工業園的建設過程也并非一帆風順。2001年，正值蘇州園區基礎奠基階段末期，新加坡方面決定將其在“中新集團”的參股比例進行調整，從65%下降為35%，中方財團自此轉變為蘇州園區的主體責任方。

 

　　對于新加坡而言，新加坡在與中國合作的蘇州工業園項目中，有得也有失。新加坡時任總理李光耀曾將新加坡在蘇州工業園區的經驗表述為“懲罰性實驗”。盡管在園區規劃和設計上，新加坡擁有先進有效的經驗，但項目在中國的具體執行仍存在一定的問題。

 

　　由于在蘇州工業園項目上，中新兩國政府間的合作具有濃烈的高層色彩，更多國家層面的對接架空了地方政府的權利，形成了“新加坡政府——中國中央政府——蘇州地方政府”的執行鏈條。對于中國中央政府而言，國家層面的最大需求是新加坡方面的園區“軟件經驗”，希望引進新加坡在城市規劃和管理上的經驗，從而在全國進行推廣。然而，蘇州本地的最大需求則在園區內企業的入駐量、提供的就業崗位和最終能帶來的稅收上。這種需求差異最終也導致了蘇州工業園項目在計劃過程與具體執行、管理過程之間出現脫節，中新雙方在具體操作層面上最終產生分歧，新加坡園區建設模式的“復制法”在中國第一次出現碰壁。

 

　　(二)新加坡模式與中馬模式的對比

　　1. 建園動機不同。

　　新加坡政府推進建設海外園區的主要動機，是通過以此拓展經濟土地資源、轉移產業以及擴大對外投資，最終為本國創造更多的經濟效益。

 

　　而中馬“兩國雙園”是在全球經濟增長疲軟、對外貿易摩擦多發的背景下提出的互惠產業合作，其直接目的不是通過增加本國的“海外飛地”來獲取投資收益，而是希望通過“走出去”的戰略，形成海外產業集群，最終參與全球價值鏈的重構。雙方政府希望為走出國門的企業提供母國和東道國層面的共建平臺支持，為企業規避國際貿易摩擦和投資風險，從而促進兩國經貿互聯互通。

 

　　兩者對比鮮明，一者為利益導向，一者為政策導向。在新加坡的園區建設過程中，經濟理性占據主導地位，合作策略的變化服從于整體的商業利益，并最終依靠園區商業經營上的可持續來驗證。

 

　　2. 建設和運營模式不同。

 

　　新加坡在建設海外工業園的過程中的經典目標定位，是進行產業地產開發和城市綜合體物業管理。從獲利模式上看，新加坡在與東道國進行產業合作并建設海外產業園區的過程中，不單從園區的物業管理和技術轉讓中獲利，而更多通過其專業化的園區一體化產業服務來創造價值。

 

　　中馬“兩國雙園”的建設運營模式與新加坡模式，既有相似，又有差別。以中馬欽州產業園為例，與新加坡模式相似的是，中馬欽州產業園也有類似的“產業地產開發”模式，并從兩方面的經營展開：一是進行土地經營，以土地差價獲取收益;二是進行城市經營，以城市功能項目開發獲取收益(如已經在進行的青年公寓和高層精英住宅的開發建設)。

 

　　不同的是，在運營的后續階段，中馬欽州產業園的運營規劃不是提供單純的“城市綜合體物業管理服務”來吸引外商投資和盈利，而是通過進行園區內的產業經營和資本經營實現盈利。欽州產業園規劃通過實施財政資金資本化的戰略，帶動更多的社會資本投入，并成立每年規模在1億—2億人民幣的園區直接投資基金、30億的產權投資基金和100億的城市建設基金，來推動園區內企業的入駐和發展。

 

　　總體看來，中馬“兩國雙園”的建設和運營模式，還是以政府支持推動為主力，以資金資本化主導企業投資，從而最終吸引企業入駐。除此之外，作為中國—東盟自貿區“升級版”的一項重要實踐項目，中馬“兩國雙園”還致力于建成具有自由貿易功能的新一代國際化、創新型園區，也是傳統海外園區的升級版。

 

　　三、對中馬“兩國雙園”可持續發展的思考

　　綜合來看，中馬“兩國雙園”的產業園模式本質上就是國際區域合作的創新，與新加坡的海外工業園存在國別區域合作模式上的根本差別。但是，在單個園區的建設上，新加坡海外工業園的成熟建設經驗，依然能給中馬欽州產業園區和馬中關丹產業園區的建設帶來不少啟發。

 

　　(一)要注重本國經驗與當地實際結合

 

　　由于新加坡與中國的地區經濟水平、文化和管理模式存在差異，新加坡在以復制搬運本國經驗的方式建設蘇州工業園的過程中遇到了不少阻礙，并在初期園區基礎設施建設基本完成后將主導權退還中國。新加坡在華園區的這一挫折經驗，切實說明了海外園區建設理念與當地需求緊密結合的必要性。

 

　　同樣，中馬兩國目前在經濟發展水平、文化和管理制度上也存在一定差異，一味照搬經驗會阻礙園區建設在當地的推進。中國在馬來西亞的“一帶一路”標志性項目——馬來西亞東海岸鐵路，就由于項目規劃金額過高，給馬來西亞政府和人民帶來了較大的財政負擔和生活成本預期。2018年5月，中國—馬來西亞東海岸鐵路項目被叫停。直至2019年4月，經過馬來西亞與中方開展的多重談判，中方宣布削減近百億馬幣協議造價，雙方簽署新版鐵路建設協議，東海岸鐵路項目才順利實現復工。

 

　　由此可見，中資企業和管理層面需要更深入地了解馬來西亞本土政治、經濟文化，密切關注馬來西亞局勢。新加坡政府在海外園區建設過程中，始終保持著經濟理性，才保證了蘇州工業園區建設的最終良好推進。盡管中馬雙方建設姐妹工業園區的最終目的并不單純局限于實現本國的經濟利益，但在特定情況下，綜合經濟理性和項目的實際可持續性進行判斷，將園區項目建設與當地實際需求相結合，才能更好完成中馬欽州產業園與馬中關丹產業園的建設，圓滿實現“兩國雙園”合作對接。

 

　　(二)加快推進“兩園”頂層機制建設

　　吸取新加坡建設海外產業園區的成功經驗和失敗教訓，中馬兩國應致力于健全中馬欽州產業園和馬中關丹產業園雙方的頂層設計和基層政策協調，做好基本的制度保障。

 

　　一方面，新加坡之所以能多次成功將本國的建設經驗復制于多個海外產業園區，就是憑借其完善成熟的園區建設、管理的頂層機制;另一方面，新加坡在蘇州工業園區建設中遭遇的，由地方層面的操作分歧引致的蘇州工業園項目的執行過程與計劃的脫節，也說明了合作園區建設過程中合作協調、協議機制的重要性。

 

　　中馬雙方應在目前已有的“兩園”合資運營主體和“兩園”聯合合作理事會的合作機制上，爭取適當提高合作層級。在充實聯合理事成員單位的同時，設立“兩園”合作常設協調秘書處，常態化推進中馬兩國產能合作項目建設，助力兩國企業以“兩國雙園”為跳板，打開異國市場。要吸取新加坡海外園區的成敗經驗，致力于推進“兩國雙園”在法律、社會保障、融資等方面的政策出臺，用法律效力保證產業優惠政策的真正落實。同時，要加強“兩國雙園”的政策協同創新研究，探索建設“兩國雙園”跨國自由貿易試驗區，從為中馬兩國在更大范圍、更寬領域和更高水平的對外開放積累經驗。

 

　　(三)尋求政治利益與經濟利益的平衡

　　與傳統的海外產業園相比，中馬“兩國雙園”自誕生起就具有強烈的政治意義，建園動機以政策導向為主。中馬政府聯合建立“兩國雙園”，有利于兩國對口轉移本國傳統優勢產業和多余產能，最終幫助兩國更快地開拓新興市場，深化雙邊產業和經貿合作。但從長遠角度考慮，園區在實現其政策功能之外，還應努力實現其商業功能，以穩定的經濟收益維護園區的可持續發展。在此訴求下，中馬“兩國雙園”應進一步探索符合自身特色的園區盈利方案，參照成功的海外園區建設經驗，探索產城結合的發展方式，為“兩國雙園”做好可持續發展規劃，避免園區變成純粹的政治合作產物。

 

　　四、結語

　　中國—馬來西亞“兩國雙園”的區域產能合作機制，是中馬兩國在“一帶一路”倡議下建設中國東盟自貿區升級版的重要實踐，對于加強中馬雙邊的貿易投資、互聯互通和產業協同，提升兩國經貿和產業發展水平具有重要意義。盡管跨越了3年基礎建設期和近4年的成效期，中馬欽州產業園和馬中關丹產業園的建設仍需要不斷推進升級，中馬雙方需要在協作實踐中不斷總結和改善。同時，隨著中國倡導全球合作的步伐不斷加快，不僅是中馬“兩國雙園”項目的建設，“一帶一路”倡議下各種項目的建設和發展問題，都將成為一個重要的研究方向。(作者：毛薇   林千子)