基于國土空間規(guī)劃背景下海陸統(tǒng)籌的概念與內涵，面向海陸統(tǒng)籌存在的關鍵問題和挑戰(zhàn)，本文從空間、生態(tài)、經(jīng)濟和管治四個維度制定國土空間規(guī)劃下的海陸統(tǒng)籌實施路徑，以促進沿海地區(qū)實現(xiàn)高質量轉型發(fā)展。

　　一、明確統(tǒng)籌邊界和發(fā)展定位
　　目前，海陸統(tǒng)籌的邊界劃分方法大致分為三類：陸域全域加海域全域、陸域沿海行政單元加海域全域、陸域以海岸線為基準向內陸腹地做等距離延伸(20 km左右)加海域全域。經(jīng)比較，以陸域全域加海域全域的劃分方法對海陸統(tǒng)籌的細節(jié)刻畫不明顯，統(tǒng)籌重點不明晰;以海岸線為基準向陸域延伸做等距緩沖加海域全域的劃分方法未能綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)整體性和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)動性;而陸域以沿海行政單元加海域全域的劃分方法，既明確了陸域的統(tǒng)籌重點，又綜合考慮了流域—河口—海域生態(tài)系統(tǒng)整體性以及陸域與海域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)動性，因此最終選取陸域沿海行政單元界線和領海界線作為海陸統(tǒng)籌邊界(圖3)。值得注意的是，由于海陸統(tǒng)籌具有尺度性，當劃分中、小尺度(省域和城市)的海陸統(tǒng)籌邊界時陸域沿海行政邊界可以選取縣級行政單元界線;當統(tǒng)籌尺度擴大到國家乃至全球尺度時，陸域統(tǒng)籌邊界則可以適當擴展行政單元的級別。此外，在具體劃分時還需結合研究區(qū)的本底情況及發(fā)展定位。

　　二、劃定功能空間，優(yōu)化海陸空間布局
　　根據(jù)自然資源部國土空間規(guī)劃將全國國土空間劃分為生態(tài)空間、農業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間三大功能類型的總體思路，對研究區(qū)海陸統(tǒng)籌研究范圍內的海陸功能空間進行劃分。海陸空間功能整合以研究范圍內海陸空間的全覆蓋、空間邊界不交叉、空間屬性與空間用途相對應且不重疊、不沖突為劃分原則，具體劃分思路為：將陸域土地利用現(xiàn)狀中的林地、草地和自然保留地，以及海洋功能區(qū)中的海洋保護區(qū)、保留區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)以及水產(chǎn)種植資源保護區(qū)統(tǒng)籌劃分為生態(tài)空間;將陸域土地利用現(xiàn)狀中的工業(yè)城鎮(zhèn)及居民點用地、交通運輸及特殊用地，以及海洋功能區(qū)中港口航運區(qū)和錨地區(qū)統(tǒng)籌劃分為建設空間;將陸域土地利用現(xiàn)狀中的耕地、園地及農業(yè)設施用地，以及海洋功能空間中的捕撈區(qū)和海洋增殖區(qū)統(tǒng)籌劃分為農漁空間(圖4)。其中，對于海洋功能區(qū)劃中其他功能區(qū)，根據(jù)實際利用情況、用途及對海洋功能的影響程度，相應地統(tǒng)籌劃分為生態(tài)空間和建設空間。通過科學優(yōu)化功能空間復合，降低生產(chǎn)空間和生活空間對生態(tài)空間的負面干擾，提升資源、空間的利用效率，保證海陸生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間格局協(xié)同和高效。

　　三、構建保護體系，改善海陸生態(tài)環(huán)境
　　在海陸統(tǒng)籌中，生態(tài)環(huán)境保護修復問題的產(chǎn)生是地區(qū)發(fā)展不平衡所導致的生態(tài)環(huán)境治理質量和效益不高的具體表現(xiàn)。因此，為平衡海陸發(fā)展、提高生態(tài)環(huán)境治理和管理效率，要牢固樹立“碧海銀灘也是金山銀山”的理念，從全域生態(tài)安全格局出發(fā)，建立“定點—連線—成面”的系統(tǒng)性保護修復體系，以規(guī)劃區(qū)內兼顧陸域和海域且擁有較高生態(tài)多樣性、物種多樣性和生物生產(chǎn)力的生態(tài)系統(tǒng)為重點，以恢復近海域和近海岸水系為軸線，以流域為連接海域和陸域的紐帶形成保護網(wǎng)絡，加強山體生態(tài)保育，打造水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，增強環(huán)境容量，保障海岸帶生態(tài)安全(圖5)。同時，加強海陸生態(tài)保護修復同步化，強化入海小流域和河口、海岸線的生態(tài)環(huán)境綜合整治、重點防控海洋養(yǎng)殖污染，加強特殊海洋生態(tài)系統(tǒng) (如紅樹林、濱海濕地等) 的保護修復。嘗試建立以近海域排污總量控制為核心的海洋環(huán)境監(jiān)管機制，強化海域污染監(jiān)測網(wǎng)絡的建設和管理工作，健全海洋生態(tài)補償和生態(tài)損害賠償制度，逐步建立海陸一體、源頭把關、防治結合的海陸生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動工作機制，充分發(fā)揮地方政府、科研機構和企業(yè)等各方優(yōu)勢，加強環(huán)保交流合作，最終形成海岸帶地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)化治理與常態(tài)化保護格局。

　　四、統(tǒng)籌多元要素，促進海陸經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展
　　在充分借鑒發(fā)達沿海國家和地區(qū)海陸經(jīng)濟一體化成功經(jīng)驗的基礎上，結合我國沿海地區(qū)海陸經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和特點，基于多元要素統(tǒng)籌視角凝練適合我國沿海地區(qū)海陸經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的路徑(圖6)。

　　強化海陸資源協(xié)同開發(fā)，推動經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展。建立海岸帶資源市場化配置機制，促進海陸資源高效利用;構建海陸產(chǎn)業(yè)鏈接紐帶，通過延伸海陸產(chǎn)業(yè)復合鏈條加深臨港產(chǎn)業(yè)與腹地產(chǎn)業(yè)鏈接。控制開發(fā)節(jié)奏，協(xié)調海陸開發(fā)與保護配置;共建生態(tài)示范區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，促進海陸生態(tài)—經(jīng)濟系統(tǒng)良性循環(huán)，提升沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。完善海岸帶基礎設施體系，推進港、產(chǎn)、城、人融合發(fā)展。加快建設沿海交通快速道路網(wǎng)，完善海陸基礎設施的銜接配套，構建通達、高效的沿海快速綜合交通運輸體系。以臨港大型產(chǎn)業(yè)為支撐，建設和完善相關配套產(chǎn)業(yè)區(qū)與港口綜合功能及口岸服務體系。加快構建現(xiàn)代化網(wǎng)絡型生態(tài)城市，完善城市服務功能，實現(xiàn)港、產(chǎn)、城、人融合交互發(fā)展。

　　統(tǒng)籌銜接海陸功能布局，促進區(qū)域城市群的協(xié)同發(fā)展。綜合海陸資源的環(huán)境承載能力與開發(fā)利用的適宜性，優(yōu)化海岸帶產(chǎn)業(yè)布局，以臨港高端制造業(yè)為主導，以海洋現(xiàn)代服務業(yè)為特色，以海洋新興產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟新增長點，實施以海定陸、海陸統(tǒng)籌的策略，加快拓展藍色經(jīng)濟空間，形成更高能級的海陸協(xié)同發(fā)展格局 。

　　擴大陸域創(chuàng)新中心的知識溢出效應，提升海域創(chuàng)新能級。基于陸域的創(chuàng)新中心優(yōu)勢，創(chuàng)新財稅金融支持政策，加強財政對海洋型創(chuàng)新人才培育和引進的傾斜力度，建立面向涉海關鍵技術的研發(fā)基地。支持海洋型科技企業(yè)孵化器建設，推動高標準科創(chuàng)平臺建設，促進創(chuàng)新要素集聚，形成海陸創(chuàng)新聯(lián)動發(fā)展模式。

　　五、完善規(guī)劃體系，保障海陸一體化治理
　　海陸統(tǒng)籌作為指導海域和陸域兩大系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展的空間治理手段，必須充分發(fā)揮各級政府的主體地位和職能，針對海陸統(tǒng)籌中的現(xiàn)實問題，充分利用政府在宏觀調控中的經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段，協(xié)調各方利益關系，為海陸資源和空間的利用與保護提供一體化治理保障。

　　首先，要理順現(xiàn)行規(guī)劃和行政監(jiān)管主體。海陸統(tǒng)籌規(guī)劃主要在國土空間規(guī)劃體系下展開，其編制和監(jiān)督實施主體是對應層級的自然資源部及其下屬行政部門。為根治以往“海陸分治”的“條塊、分散”式治理弊端，相應各級行政部門要逐步完善建立高效便捷、統(tǒng)一協(xié)調的管理模式和海陸資源、空間的統(tǒng)籌整合、一體化管理和開發(fā)機制，以協(xié)調各方利益主體用海、用地矛盾，提高管理效率。其次，應把握好海陸統(tǒng)籌規(guī)劃的地位。作為國家國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略部署下的專項規(guī)劃，海陸統(tǒng)籌規(guī)劃應著重探索如何將陸域和海域的環(huán)境規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及各類空間詳細規(guī)劃實現(xiàn)“一張圖”，避免“規(guī)劃沖突”和“規(guī)劃真空”，推進國土空間規(guī)劃體系的改革探索，以解決以往海陸規(guī)劃“打架”問題。再次，海陸統(tǒng)籌規(guī)劃需要法律法規(guī)作為制度保障。應從結構和內容上進一步健全完善法律體系，以強制執(zhí)行力促進海陸統(tǒng)籌規(guī)劃運轉良好，強化國土空間統(tǒng)一事權，為從“山頂?shù)胶Ｑ蟆钡娜^程開發(fā)和保護提供法律保障。(作者：候 勃  岳文澤  馬仁鋒  王騰飛  賈藝璇)