近年來，寧夏在開發區管理、發展中取得顯著成效，但仍不同程度地存在產業發展層次低、缺乏核心競爭力、產業同構競爭嚴重、區域協同發展不協調、輻射帶動作用不明顯、節約集約水平不高等問題。本文分析了寧夏開發區發展現狀，指出存在的問題并提出對策，以提升寧夏開發區改革創新能力，進而推動開發區高質量發展。簡單來說，要加快提升產業層次，引導產業集群發展，建立畝均效益評價機制，提高用地監管水平。
開發區是工業經濟發展的主戰場，是改革開放的排頭兵，是推動高質量發展的主引擎，為地區社會經濟的發展做出了積極貢獻。同時，開發區在推動黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設中發揮著重要的作用。目前，部分突出問題制約了寧夏開發區的高質量發展，有必要加強相關研究，提出有效對策。
一、開發區用地管理的主要做法
近年來，寧夏在開發區整合優化、產業集聚、改革創新、節約集約用地等方面進行了積極探索，取得一定成就，形成了可復制、可推廣的經驗。
1.1 強化制度管控，推進高質量發展
2018年，為進一步促進開發區形成新的集聚效應和增長動能，促進開發區持續健康發展，寧夏出臺《關于促進開發區改革和創新發展的實施意見》，制定一系列開發區改革創新、促進節約集約用地的措施；2019年，針對開發區土地利用粗放、利用率不高等問題，寧夏出臺《寧夏回族自治區開發區節約集約用地管理辦法》《關于建立完善開發區土地集約利用評價制度的通知》，修訂《寧夏工業項目建設用地控制指標》，從29個大類、81個中類和116個小類健全傳統產業項目建設用地指標，從4大行業和14個產業類型建立新產業新業態建設用地控制指標，限定用地面積上限，明確投資強度、容積率、畝均產值等控制性指標；2021年，寧夏出臺《寧夏回族自治區工業用地彈性供應實施辦法（試行）》《關于強化開發區節約集約用地導向助推先行區建設的若干措施》，從堅持規劃引領、優化土地資源配置、制定畝均綜合效益激勵評價和獎懲措施等方面，進一步強化開發區節約集約用地導向，構建共同責任機制，全面提升開發區用地管理水平。
1.2 持續開展畝均效益考核評價，提高開發區集約化水平
寧夏持續多年開展開發區土地集約利用評價工作，獲取了長時間序列、高覆蓋度的評價數據及相關指標。建立了以畝均投資強度、產出強度、稅收為主要指標，土地開發率、供應率、建成率等為配套指標的“3+10”開發區畝均效益綜合評價指標體系，全面掌握了開發區土地集約利用狀況、動態變化趨勢、管理績效及存在的問題等，為針對性制定節約集約政策奠定堅實基礎。同時，將評價成果與開發區效能考核掛鉤，對排名前3位、排名前進3位以上的開發區分別給予上年度下達用地計劃指標10%的指標獎勵；對排名后3位的開發區予以通報；對連續3年排名前3位的開發區在擴區、調位、升級等方面給予優先支持。
1.3 建立信息化平臺，實現精準化監管
針對土地利用管理中存在的問題，以建設用地批、供、用全生命周期為主線，以建設用地批后監管為重點，以考核評價為抓手，融入土地價格，建成寧夏建設用地節約集約利用評價監管平臺。平臺聚焦開發區用地、重點項目用地保障和開發區節約集約等領域應用，利用互聯網+技術，依托年度航拍高分辨率遙感影像，對項目全生命周期進行跟蹤管理，加強對開發區用地情況的全流程監管，實時掌握園區土地利用情況，實現對土地利用情況的快速、高效、精準監管，為園區用地管理和經濟社會高質量發展提供有力的支撐保障。
二、開發區存在的主要問題
從近年來開發區建設與發展狀況看，寧夏開發區在改革創新、轉型發展、用地管理等方面取得一定成效，但仍存在一些問題，主要表現為產業發展層次低、缺乏核心競爭力、土地利用效率不高等，開發區整體發展水平及競爭力與全國平均水平相比還存在一定的差距。
2.1 產業發展層次低，缺乏核心競爭力
從產業層次上看，開發區總體上倚重倚能明顯，大多集中在煤化工、電力、紡織、能源、材料等領域。煤炭、電力、原材料等高耗能產業居主導地位；簡單加工企業與勞動密集型企業數量占園區企業數量的60%以上；產品主要是初級產品，多數處于產業鏈前端和價值鏈低端，附加值低，科技含量不高，沒有形成富有特色的主導產業，未形成真正意義上的產業集群。從自然資源部對全國430個工業主導型國家級開發區土地集約利用綜合水平的通報來看，寧夏4個國家級開發區（銀川高新技術產業開發區、石嘴山高新技術產業開發區、銀川經濟技術開發區、銀川綜合保稅區）均排名在300名以后，與國內發達地區的開發區相比，寧夏開發區在經濟總量、區域帶動、用地效益、節約集約水平等方面仍然存在較大差距，缺乏核心競爭力，迫切需要轉型發展。
2.2 園區功能定位重合，產業同構競爭嚴重
開發區功能重合導致的產業同構必然引起開發區間的競爭。寧夏開發區整合優化后，主導產業涉及采礦業、制造業等的6個門類、28個大類、100余個小類。主導產業是裝備制造、化工、冶金、紡織和農副產品加工等制造業，裝備制造、紡織、農副產品加工等類型的第二產業在多個園區均有分布，第三產業雖有所發展，但結構不優、發展滯后。從產業布局看，寧夏23個開發區中，涉及裝備制造、輕工、智能制造的有19個，涉及農副產品加工的有10個，涉及化工的有9個，涉及紡織、冶金和新材料的有7個，涉及醫藥健康和現代服務業的有4個，涉及新能源和物流倉儲的有3個，涉及大數據和再生資源循環利用的有2個。產業定位趨同，同質化競爭嚴重，第三產業發展不足，區域競爭優勢不明顯，嚴重制約了產業集聚發展和資源集約利用。
2.3 區域協同發展不協調，輻射帶動作用不明顯
開發區是產業的集群地，產業的集群必然會產生一系列效應。設立開發區的重要目的是通過園區的快速發展帶動周邊城市和區域經濟的發展，使其成為推動地區經濟高質量發展的增長極。但從實際情況看，寧夏開發區中，僅寧夏寧東能源化工基地、銀川經濟技術開發區在沿黃城市帶發展中發揮了一定輻射帶動作用，其他園區的輻射帶動作用不明顯。從工業企業總收入來看，僅寧夏寧東能源化工基地就接近千億元（999億元），其次是銀川經濟技術開發區（373億元），排名靠后的14個開發區均低于100億元。從畝均投入產出效益來看，普遍達不到全國平均水平。寧夏開發區平均固定資產投資強度為213萬元/畝，分別為全國平均值的36%、西部平均值的40%。銀川高新技術產業開發區、寧夏寧東能源化工基地等7個開發區投資強度超過寧夏平均水平，其余16個開發區未達到寧夏平均水平。寧夏開發區地均產出強度為102萬元/畝，為全國平均值的11%、西部平均值的15%。寧夏寧東能源化工基地、吳忠市太陽山開發區等9個開發區產出強度超過寧夏平均水平，其余14個開發區未達到寧夏平均水平。各開發區在產業協同、資源共享、經濟合作等方面的聯系還不夠緊密，開發區自身發展動能不足制約了其對周邊城市的輻射帶動效應，沒有形成沿黃城市群在產業發展方面的整體聯動效應。
三、以開發區改革創新推動經濟高質量轉型發展的建議
3.1加快提升產業層次，不斷優化產業結構
一是淘汰落后產能，促進高質量用地。集中清理“僵尸企業”，提高產業效益和資源配置效率，支持鼓勵傳統工業向先進制造業和新興產業轉型。二是以產業創新發展推動產業升級。鼓勵企業通過自主研發或技術并購等方式引進新技術，向高附加值產品技術轉型升級，從而推動其創業創新孵化，走出一條產業集群、創新驅動、綠色安全的高質量發展新路子。
3.2堅持規劃引領，引導產業集群集聚發展
開發區要做好產業規劃，充分銜接國土空間規劃，嚴格落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，留足發展空間。在集群發展上，嚴格落實開發區名錄及主導產業指導目錄，發展以產業鏈為紐帶的多層次、多樣化產業空間載體，提高產業發展集聚度和土地投入產出率。緊緊圍繞寧夏九大重點產業，鼓勵引導電子信息、新型材料、綠色食品、清潔能源等重點產業按照開發區發展定位入園落地，提升產業鏈供應鏈現代化水平。
3.3加強項目用地管控，提升用地監管水平
開發區要建立項目入園聯席審查制度，重點對項目產業政策用地標準、固定資產投資、能耗等進行充分論證，明確項目履約監管主體、監管措施、違約處理方式，確保入園項目符合國家和寧夏產業政策、開發區產業定位和建設用地控制標準，從源頭上保證質量，堅持把項目建設作為提升經濟質量效益和核心競爭力的重要載體。同時，要完善“制度+科技”監管模式，運用信息化手段，加強用地監管。建立開發區建設用地批、供、用信息共享共管機制，將開發區畝均綜合效益履約情況納入監管范圍，實行宗地管理，摸清并掌握各開發區內批而未供情況與閑置土地底數，積極總結經驗，加強對園區內土地批準、供應、用地、閑置等的全程監督，有效提升開發區監管水平。
四、結論
近年來，為了推動經濟高質量轉型發展，寧夏積極推進開發區改革創新，取得一定成就，形成可復制、可推廣的經驗，但依然存在部分突出問題。未來，要加快提升產業層次，不斷優化產業結構；堅持規劃引領，引導產業集群集聚發展；加強項目用地管控，提升用地監管水平。(作者：強妮，黃茜，溫潤，侯琴，蘇慧哲)
