為了節(jié)約使用政府資金，發(fā)揮政府投資建設(shè)項目的功效，需要在項目前期以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃悸泛瓦壿嬤M(jìn)行決策。為此提出從“為什么建”“建什么”到“如何建”的項目可行性決策邏輯框架，并提出針對關(guān)鍵決策問題的應(yīng)對方法，同時以深圳市某醫(yī)院直線加速器機(jī)房及配套用房建設(shè)項目可行性研究為案例加以說明，希望對提高我國政府投資建設(shè)項目可行性研究水平有一定的借鑒作用。

1 政府投資建設(shè)項目可行性研究的基本邏輯

政府投資建設(shè)項目使用政府投資，建成后發(fā)揮公益效用，因此在項目前期決策階段應(yīng)更加規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。對此，本文提出政府投資建設(shè)項目可行性研究的邏輯框架，如圖1所示，即按照“為什么建”“建什么”“如何建”的邏輯順序展開。

圖1 政府投資建設(shè)項目可行性研究的邏輯框架

( 1) “為什么建”。項目“為什么建”，主要通過分析項目建設(shè)的必要性來闡述。首先，對當(dāng)?shù)毓卜?wù)需求與公共服務(wù)供給進(jìn)行分析，得出公共服務(wù)缺口; 其次，對公共服務(wù)需求進(jìn)行詳細(xì)分析，審查是必須立即解決還是分期逐步解決;最后，根據(jù)當(dāng)?shù)卣奈锪拓斄Γ瑳Q定是否對項目進(jìn)行建設(shè)。

( 2) “建什么”或者說項目“建成什么樣”。首先，要回答的是項目建設(shè)功能定位的問題，包括功能規(guī)模和功能標(biāo)準(zhǔn)。功能規(guī)模，即滿足多少人的公共服務(wù)需求; 功能標(biāo)準(zhǔn)，即公共服務(wù)的水準(zhǔn)和等級。以醫(yī)院建設(shè)項目為例，需要回答滿足多少人的就醫(yī)需求，需要提供多少張床位，并明確提供醫(yī)療服務(wù)的水準(zhǔn)，是建成三甲醫(yī)院還是其他等級的醫(yī)院。其次，根據(jù)建設(shè)項目的功能定位，參考相關(guān)建設(shè)規(guī)范及建設(shè)管理經(jīng)驗，確定項目建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。最后，結(jié)合工程建設(shè)造價定額以及投資估算經(jīng)驗，確定工程項目投資估算及項目投資規(guī)模。

( 3) “如何建”。在確定建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模之后，確定項目建設(shè)方案，包括技術(shù)方案和管理方案。技術(shù)方案又包括設(shè)計方案和施工技術(shù)方案; 管理方案包括項目管理組織機(jī)構(gòu)安排和項目實(shí)施進(jìn)度安排。風(fēng)險管理包括項目建設(shè)風(fēng)險的識別、評估和應(yīng)對策略等內(nèi)容。

2 編制方法

針對項目可行性研究邏輯框架中的問題，應(yīng)提出有針對性的解決辦法，包括區(qū)域公共服務(wù)供給與需求調(diào)研、定額估算法、類似項目借鑒等方法。

( 1) 區(qū)域公共服務(wù)供給與需求調(diào)研。收集當(dāng)?shù)毓┙o的數(shù)據(jù)，收集人口、特定服務(wù)人群的數(shù)據(jù)，通過人口 (或特定人群數(shù)量) 估計未來需求。走訪典型的類似項目，獲取需求和供給的第一手資料，以提高對項目預(yù)判的感性認(rèn)識。項目建設(shè)應(yīng)該滿足或部分滿足預(yù)測需求與現(xiàn)有供給的差額。

( 2) 建設(shè)規(guī)模估算方法。按照人均定額乘以需要滿足的人群數(shù)量。針對不同細(xì)分需求進(jìn)行分項估算，匯總得出項目建設(shè)規(guī)模。例如: 醫(yī)院建設(shè)，可根據(jù)需要滿足的床位數(shù)量和平均床位所占建筑面積得到項目的建筑面積。

( 3) 投資規(guī)模估算方法。每分部分項工程按照建筑面積乘以單位面積造價定額 (或經(jīng)驗數(shù)據(jù)) ，匯總得出項目整體投資規(guī)模。例如: 一個項目可以分為基礎(chǔ)工程、主體工程、裝飾工程等，每分部工程可以參考造價定額進(jìn)行估算。

( 4) 項目風(fēng)險分析方法。積極吸取已建類似項目的風(fēng)險管理經(jīng)驗，同時針對本項目的特點(diǎn)和具體情況，對未來建設(shè)中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)識別，并對風(fēng)險的影響進(jìn)行預(yù)估。針對各類風(fēng)險特點(diǎn)，制定有針對性的風(fēng)險管理辦法。

3 案例———深圳某醫(yī)院直線加速器機(jī)

房及配套用房建設(shè)項目可行性研究

深圳市某醫(yī)院是深圳市龍崗區(qū)最大的一所綜合性醫(yī)院，也是區(qū)屬最大的急救、醫(yī)療、教學(xué)、科研、康復(fù)和保健中心。放射治療是三甲評審的重要項目之一。為了滿足醫(yī)院“三甲”復(fù)評以及當(dāng)?shù)夭∪四[瘤放射治療需求，項目決定建設(shè)放療科直線加速器機(jī)房及配套用房。在深圳市加快推進(jìn)民生工程，提高人民生活福祉的背景下，該項目的建設(shè)很有必要。

3. 1 區(qū)域公共服務(wù)供給與需求調(diào)研

深圳市某醫(yī)院為區(qū)屬中心醫(yī)院，主要服務(wù)于全區(qū)患者。從放射治療設(shè)備看，全區(qū)目前沒有醫(yī)用直線加速器。從需求角度看，全區(qū)目前常住人口397 萬，為深圳市第二人口大區(qū)。深圳市龍崗區(qū)衛(wèi)生健康局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013 年至2017年龍崗區(qū)常住人口新發(fā)惡性腫瘤分別為2736例、3129 例、3506 例、3708 例和3869 例。區(qū)域惡性腫瘤的發(fā)病人數(shù)逐漸增加，并且有年輕化的趨勢，這需要不斷提高腫瘤醫(yī)治的服務(wù)和能力。根據(jù)醫(yī)用加速器國際配置標(biāo)準(zhǔn)，每100萬人口需配置2～4 臺加速器，目前歐美等發(fā)達(dá)地區(qū)已達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的3倍。我國臺灣地區(qū)2300 萬人口規(guī)模與深圳相類似，配置了160臺直線加速器和3 臺質(zhì)子治療機(jī)。然而，深圳市作為特大型國際化城市，正在開展放療的直線加速器數(shù)量僅有12臺，放射治療資源極度缺乏。

若按照國際標(biāo)準(zhǔn)配置，僅考慮目前常住人口需求，龍崗區(qū)就應(yīng)配置6臺直線加速器。按照深圳市醫(yī)療資源的統(tǒng)籌安排，最后決定在該區(qū)配置2 臺直線加速器。

在建設(shè)直線加速器的同時，還應(yīng)考慮放療床位的設(shè)置。到2025 年，預(yù)估腫瘤放療科總住院人數(shù)1378 人次，平均住院日14.25d，病床開放天數(shù)365d，病床使用率95%。需要配置的放療床位數(shù): 1378 ×14.25/365/95% =56 ( 張) 。

3. 2 項目建設(shè)規(guī)模估算

按2間直線加速器機(jī)房 (擬一用一備，備用機(jī)房內(nèi)部不裝修) 建設(shè)，為遠(yuǎn)期發(fā)展預(yù)留空間，待業(yè)務(wù)需求增長到一定水平后再裝修備用機(jī)房并購置另一臺直線加速器。

( 1) 住院用房。住院用房需求參照《龍崗區(qū)公立醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提升指引》 (深龍發(fā)改〔2019〕172 號) 進(jìn)行測算。醫(yī)院編制床位1075張，醫(yī)院7項基本設(shè)施用房床均建筑面積指標(biāo)為125m2 /張，其中住院部所占比例為37% ～41%，該項目擬增設(shè)20張放療科病床，并需增加建筑面積925 ～1025m2。

( 2) 設(shè)備及診療用房。參考《綜合醫(yī)院建筑設(shè)計規(guī)范》(GB51039—2014) ，2 間直線加速器機(jī)房 (擬一用一備，備用機(jī)房內(nèi)部不裝修)、1間CT 模擬定位機(jī)房、1 間MＲI 模擬定位機(jī)房( 不含內(nèi)部裝修) 及相關(guān)配套用房，建筑面積需求為3175m2。

( 3) 其他功能用房及人員配置。該項目建設(shè)不新增員工人數(shù)，因為現(xiàn)有腫瘤內(nèi)科、放療學(xué)科人員齊備，項目建成后人員配置從現(xiàn)有醫(yī)護(hù)團(tuán)隊中進(jìn)行調(diào)配。

整體建設(shè)規(guī)模: 住院 +放射治療用房 = ( 925 ～1025) +3175 =4100 ～4200 ( m2) 。綜上分析，該項目的總建筑面積需求為4100～4200m2。為了保證用房空間充足，項目總建筑面積應(yīng)為4200m2。

3. 3 投資規(guī)模

該項目投資估算的匯總見表1。

表1 投資估算匯總表

3. 4 風(fēng)險管理

參考類似已建項目經(jīng)驗并根據(jù)該項目具體特點(diǎn)制定風(fēng)險管理策略。該項目建設(shè)地點(diǎn)毗鄰居民住宅區(qū)，民眾不知情而對加速器輻射的恐慌會導(dǎo)致滋擾施工等，這有可能成為項目建設(shè)的最主要風(fēng)險。因此，在項目可行性研究階段采取了項目建設(shè)公示、定期公告以及走訪居民等風(fēng)險管理措施。

4 結(jié)語

政府投資建設(shè)項目其資金來源于政府資金，目的是完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，滿足公共需求，提高人民福祉。為了集約使用政府資金，發(fā)揮政府投資建設(shè)項目的功效，需要在項目前期決策階段有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃悸放c邏輯。本研究提出了“為什么建” “建什么” “如何建”的決策邏輯框架，以及針對關(guān)鍵決策問題的應(yīng)對方法，并結(jié)合深圳市某醫(yī)院直線加速器機(jī)房及配套用房建設(shè)項目案例的可行性研究加以說明，旨在提高我國政府投資建設(shè)項目可行性研究水平。（作者：蔣衛(wèi)平 譚淵）