本文首先簡要闡明了政府專項債券的內涵、項目分類及發行方式等理論，其次對其資金管理不足與面臨困境進行了討論，具體如下：

一、政府專項債券相關理論

第一，內涵。所謂政府專項債券（簡稱“專項債券”），是由政府出具擔保或財政承諾的國債，主要用于支持科技創新、民生工程、重大基礎設施建設等領域，以固定利率發行，且發行期限較長，能夠在二級市場上進行交易。對于政府而言，政府專項證券是其提高資金運作效率、推動經濟發展的有力手段。對于事業單位而言，政府專項債券是其擴大融資規模的有用工具。

第二，項目分類。以用途和發行主體為依據，可將政府專項債券項目劃分為如下四類：一是科技創新類專項債券項目，助力科技創新與高新技術產業；二是民生工程類專項債券項目，支持醫療衛生、教育、文化、住房等領域；三是重大基礎設施建設類債券項目，促進城軌交通、機場、電網、港口等領域發展；四是地方政府專項債券，發行主體為地方政府，用于本地基礎設施、民生工程等方面的建設。第三，發行方式。通常，政府專項債券項目以公開競標方式發行。其流程如下：政府制定發行方案，方案內容涵蓋募集金額、發行階段、期限、利率等，并確定發行方式；由投資者競標，按要求繳納保證金；政府根據評估情況，遵循“三公”原則選擇中標者，公布發行結果；中標者按相關要求認購債券、支付認購款；支付完成后，政府發放債券。

二、政府專項債券資金管理中的不足

首先，資金使用范圍狹窄。有學者基于中國地方政府債券信息公開平臺數據，對2015年到2022年各類型地方政府專項債券資金使用情況進行了研究。研究結果顯示，其資金大多用于棚戶區改造、土地儲備、存量債務置換等方面，其次是社會/民生事業、產業園區建設、交通基礎設施、收費公路等方面，而醫療衛生養老、鄉村振興、教育/學校建設、文體/文化旅游、城鎮老舊小區改造、機場建設等方面的專項債券發行占比均不足1%。由此可見，政府專項債券資金使用范圍還有待進一步擴大。

其次，資金下達與使用效率低。從上述學者研究情況來看，地方政府專項債券資金下達與使用效率較低。在資金下達方面，部分地方政府發行了政府專項債券，但沒有及時下達資金并將其用于指定項目中。2020年底，審計署重點調查的55個地區中，有5個地區將200多億元投向景觀提升工程，或用其繳納非稅收入，完成工資、差旅費等經常性支出。在資金使用方面，各地政府專項債券項目中，僅有少數可在短時間內完成超過90%的實際投資，而大多數項目盡管專項債券已發行較長時間，但其投資進度仍然不足10%，尤其是收費公路、土地儲備、基礎設施、棚戶區改造、中小銀行發展等項目投資進度不到1%，其中中小銀行發展項目投資進度幾乎為0。

最后，信息透明度不夠。《2022年中國市級政府財政透明度研究報告》中“其他重要財政信息”的“政府性債務”部分指出，“目前公開較為完整的債務數據，仍基本上局限于省級的債務公開以及審計署的審計報告”，“地級市政府盡管擁有龐大的債務規模，但這個債務規模的數字和結構在相當程度上不為外界所知”，“即便是省一級在審計報告中的公開，關于結構方面的公開也以償還責任為基礎”，僅“有個別城市政府在預算報告中公開了債務余額的規?！?，比如北京市明確公開市本級與不同區的專項債務限額及其余額執行數（預測數據）。在一定程度上表明了當前政府專項債券資金使用信息透明度還不夠的問題。

三、政府專項債券資金管理所面臨的困境

第一，收益條件嚴格導致收益較少。政府專項債券發行關注項目收益，而項目收益條件往往較為嚴格，導致收益較少。比如，高等院校校區項目收益點在于校內學生學費收入、社會服務收入、培訓收入、租金收入、體育設施開放收入、停車位收入、補助收入等。但根據相關政策規定，該項目主要目的在于社會公共教育服務而非盈利，不能或不宜以市場化方式運作，“收入明顯不合理合規的、收入明顯不屬于項目收入的、一般公共預算收入作為項目收入的、收入測算明顯高于參照標準且無正當理由的，視為不具備發債條件”。同時，按照債券資金使用禁止性文件要求，不得將債券資金用于租賃住房建設外的土地儲備項目、一般房地產項目、產業項目等，不得用于樓堂館所等明令禁止的項目。

第二，額度分配易出現“馬太效應”。債務風險是政府發行專項證券所考慮的首要風險因素，地方政府通常立足地方財政實際來制定債券額度分配規則，財政狀況好、項目效果優異的地區所獲得的債券額度往往較高，反之則較少。由于債券額度低造成項目建設不足，從而產生“馬太效應”（好的越好，差的越差）。

第三，風險防控存在較大壓力。在地方自主發債的過程中，地方政府部門部分人員可能會受利益驅使而導致惡意融資競爭行為的產生，使債券利率上漲，增加政府財政壓力及負擔。專項債券項目建設中，內外存在諸多風險因素，比如高等院校校區項目外部存在地質環境變化風險、工程監管風險、外部協作條件風險，以及內部存在項目施工風險、項目運營風險等。這就給政府及相關單位帶來了較大的風險防控壓力。

第四，信用評估體系有待完善。為保障投資者利益，提高專項債券資金使用效益，政府一般要對專項債券發行申請單位進行信用評估，確保其具備一定的償債能力，能夠及時償還融資本金與利息，實現項目收益與融資的平衡。但從目前來看，多數地方政府并沒有建立針對專項債券的信用評估體系。盡管有地方政府開展了信用評估工作，但仍運用傳統模式，未能真正滿足當前的信用評估需求。（作者：湯坤）