專項(xiàng)債作為一種融資方式，已成為各地高質(zhì)量發(fā)展的支撐，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色。從歷史的演進(jìn)和功能定位來(lái)看，專項(xiàng)債與地方高質(zhì)量發(fā)展存在內(nèi)在聯(lián)系。然而，專項(xiàng)債在目前的使用中仍面臨收益預(yù)算脫離實(shí)際、用地謀劃不足、資金使用計(jì)劃單一等問(wèn)題。為此，文章首先闡述專項(xiàng)債與地方高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，接著以貴州省為例，分析其專項(xiàng)債使用現(xiàn)狀和存在的主要問(wèn)題，最后提出專項(xiàng)債助力地方高質(zhì)量發(fā)展的路徑。
一、專項(xiàng)債與地方高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系
專項(xiàng)債設(shè)立的初衷是為了提供額外的融資渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，并解決傳統(tǒng)財(cái)政手段難以滿足需求的問(wèn)題。地方高質(zhì)量發(fā)展是指在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，注重提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)公平與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、制度創(chuàng)新與提高治理能力等。由此可見(jiàn)，專項(xiàng)債與地方高質(zhì)量發(fā)展存在以下聯(lián)系：
第一，投資支持與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。專項(xiàng)債作為重要的財(cái)政工具，可以為地方政府提供資金支持，用于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新項(xiàng)目等，有助于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。
第二，結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)。專項(xiàng)債的使用可以有針對(duì)性地引導(dǎo)資源合理配置，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)。通過(guò)專項(xiàng)債的支持，地方政府可以促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力，從而促使地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
第三，改善民生與社會(huì)福利。專項(xiàng)債在推動(dòng)地方高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，還可用于改善民生和提高社會(huì)福利。通過(guò)專項(xiàng)債的支持，地方政府可以投入更多的資源用于教育、醫(yī)療、環(huán)保、保障性住房等領(lǐng)域，滿足人民對(duì)高質(zhì)量生活的需求，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更穩(wěn)定和有利的環(huán)境。
第四，可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。專項(xiàng)債用于項(xiàng)目投資時(shí)，可以倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的理念，并注重環(huán)境保護(hù)。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的嚴(yán)格選取和審查，專項(xiàng)債可以扶持綠色和清潔能源項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目等，不僅有利于地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展，也符合地方政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的要求。
第五，經(jīng)驗(yàn)積累與制度建設(shè)。專項(xiàng)債的發(fā)展與地方高質(zhì)量發(fā)展相輔相成，通過(guò)專項(xiàng)債的實(shí)踐和探索，地方政府可以積累經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，推動(dòng)治理體系和能力現(xiàn)代化，建立健全規(guī)范管理制度。這將有助于提高地方政府的金融管理和項(xiàng)目管理水平，為更好地實(shí)現(xiàn)地方高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。
二、貴州省政府專項(xiàng)債存在的主要問(wèn)題
2020—2023年貴州省政府專項(xiàng)債情況如表1所示。
2022年，貴州省政府債務(wù)限額12962.35億元，其中一般債務(wù)限額6895.27億元，專項(xiàng)債務(wù)限額6067.08億元。截至2023年8月，貴州省專項(xiàng)債為800.3254億元，其中新增專項(xiàng)債355.4354億元。2020—2023年第二季度，貴州省再融資專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模占所有專項(xiàng)債券的比重從36.22%上升至71.55%，貴州省新增專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域比重依次為農(nóng)林水利、市政與產(chǎn)業(yè)園、保障性安居工程和交通基礎(chǔ)設(shè)施。過(guò)去，貴州省注重提質(zhì)增效，一步一個(gè)腳印扎實(shí)打下高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮專項(xiàng)債新增債券的作用，持續(xù)為貴州省高質(zhì)量發(fā)展提供可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)保障。
然而，受新冠疫情等綜合因素?cái)_動(dòng)，貴州省經(jīng)濟(jì)財(cái)力修復(fù)不如預(yù)期，顯性負(fù)債率和債務(wù)率抬升，超過(guò)警戒線。面對(duì)巨大的還本付息壓力，專項(xiàng)債申請(qǐng)、使用和管理期間的一系列問(wèn)題逐漸暴露，增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
2.1 項(xiàng)目前期謀劃存在的問(wèn)題
第一，項(xiàng)目自求平衡真實(shí)性問(wèn)題。專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，虛增收益、過(guò)度包裝導(dǎo)致測(cè)算結(jié)果準(zhǔn)確性不高、明顯偏離實(shí)際。例如，項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的園區(qū)項(xiàng)目收入來(lái)源為租金收入，租金單價(jià)按25元/m2一個(gè)月進(jìn)行預(yù)測(cè)，后續(xù)年度考慮每3年增長(zhǎng)10%，根據(jù)調(diào)研反饋，實(shí)際園區(qū)項(xiàng)目雖已部分投入使用，但受3年招商優(yōu)惠政策的影響，未產(chǎn)生收益；在供水類項(xiàng)目中，收益預(yù)算按鄉(xiāng)鎮(zhèn)水費(fèi)3元/t計(jì)算，而現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)水費(fèi)為1～1.5元/t，縣城居民水費(fèi)實(shí)際也才2元/t，距離預(yù)算收益的3元/t有很大差距，再加上水費(fèi)提價(jià)執(zhí)行難度大、耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，項(xiàng)目要達(dá)到預(yù)算收益幾乎不能實(shí)現(xiàn)，與之捆綁的污水管網(wǎng)類項(xiàng)目同樣按水費(fèi)3元/t（含污水處理費(fèi)0.85元/t）進(jìn)行收益預(yù)算，都脫離實(shí)際。再如水庫(kù)建設(shè)工程項(xiàng)目作為備用水庫(kù)，意味著其使用頻率不如正常使用的水庫(kù)高，而收益預(yù)算中，其出租率按90%計(jì)算，這無(wú)法實(shí)現(xiàn)，直接增加后期還本付息難度。同時(shí)，項(xiàng)目單位未參與實(shí)施方案制定，導(dǎo)致還本付息難度超出預(yù)期。項(xiàng)目單位在實(shí)施方案制定過(guò)程中主要的工作是收集項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)，收益預(yù)算環(huán)節(jié)交給第三方，其對(duì)還本付息缺乏深入思考。目前，導(dǎo)致項(xiàng)目自求平衡真實(shí)性問(wèn)題的原因主要有三個(gè)：首先，申報(bào)單位對(duì)項(xiàng)目收益測(cè)試過(guò)于樂(lè)觀；其次，地方政府債券咨詢業(yè)務(wù)市場(chǎng)混亂，第三方機(jī)構(gòu)報(bào)告的準(zhǔn)確性不足；最后，普遍存在“重資金爭(zhēng)取，輕項(xiàng)目推進(jìn)”現(xiàn)象，導(dǎo)致申報(bào)單位獲批成功，包裝項(xiàng)目預(yù)期收益覆蓋本金利息的1.2倍，甚至更多。
第二，存在用地謀劃不足的問(wèn)題，阻礙項(xiàng)目推進(jìn)。例如，專項(xiàng)債項(xiàng)目部分廠區(qū)用地涉及紅線，還有的專項(xiàng)債項(xiàng)目因國(guó)有土地規(guī)劃及土地劃撥原因，項(xiàng)目建設(shè)工程規(guī)劃許可證未得到及時(shí)辦理，影響工程施工許可證的辦理。關(guān)于用地問(wèn)題，申報(bào)單位在前期調(diào)查中未充分了解當(dāng)?shù)赝恋厍闆r和實(shí)際業(yè)務(wù)辦理手續(xù)，出現(xiàn)項(xiàng)目停滯不前的現(xiàn)象。有的專項(xiàng)債項(xiàng)目受前期場(chǎng)坪和后期資金影響，出現(xiàn)資金支付不及時(shí)、建設(shè)資金缺口、突然縮減建設(shè)規(guī)模等問(wèn)題，導(dǎo)致進(jìn)展緩慢，未能如期完工或投入運(yùn)營(yíng)。
第三，專項(xiàng)債資金使用計(jì)劃缺乏備選方案，影響資金使用效果。專項(xiàng)債資金劃撥以后，要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)全部使用，通常時(shí)間緊、資金量大。項(xiàng)目單位為完成專項(xiàng)債考評(píng)指標(biāo)，短期內(nèi)把資金全部用完，啟動(dòng)項(xiàng)目所有網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)，導(dǎo)致專項(xiàng)債資金使用完以后，整個(gè)項(xiàng)目資金缺口大，推進(jìn)困難。
第四，撬動(dòng)社會(huì)資本的作用不明顯，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目中，部分項(xiàng)目到位資金僅有專項(xiàng)債券資金部分，自籌資金到位率低，不符合最低資本金要求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目收益極小，受經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，融資較為困難，銀行融資和自籌資金占比較小。再加上受新冠疫情影響，財(cái)政支出大幅度上升，土地出讓金下降，地方政府可用于項(xiàng)目資本金的來(lái)源也急劇萎縮。例如，在縣級(jí)的十幾個(gè)專項(xiàng)債項(xiàng)目中，投資總額超過(guò)20億元，已完成投資額度為16億元，其中只有一個(gè)項(xiàng)目獲得銀行融資5000萬(wàn)元，不足已完成投資額度的4%。
2.2 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期存在的問(wèn)題
第一，缺乏收益拓寬渠道。公益性項(xiàng)目收益來(lái)源有限，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)收入虧損。縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的項(xiàng)目大多靠政府財(cái)政補(bǔ)貼，收益來(lái)源單一。比如，幼兒園項(xiàng)目的收益來(lái)源主要是保教費(fèi)和政府補(bǔ)貼；水庫(kù)項(xiàng)目的收益是灌溉和人畜飲水，且在農(nóng)村存在收費(fèi)困難的情況；污水管網(wǎng)項(xiàng)目的收益來(lái)源主要是污水處理費(fèi)；供水項(xiàng)目的收益來(lái)源是水費(fèi)收繳；工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目收益來(lái)源主要是廠房出租。
第二，運(yùn)營(yíng)能力弱，存在財(cái)政兜底思想。專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T或當(dāng)?shù)貒?guó)有平臺(tái)企業(yè)承接，其運(yùn)營(yíng)管理能力較弱，在項(xiàng)目完工投入運(yùn)營(yíng)后不重視資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)管理，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率低下，只能勉強(qiáng)維持項(xiàng)目的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，不能覆蓋專項(xiàng)債本息。再加上項(xiàng)目從申請(qǐng)階段到執(zhí)行階段都存在收益的巨大落差，償還專項(xiàng)債利息的主要方式是向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)財(cái)政墊付。
第三，實(shí)際收益與實(shí)施方案差距大。結(jié)合實(shí)施方案中各項(xiàng)目的預(yù)期收益情況和實(shí)際收益情況看，某地2020—2022 年專項(xiàng)債項(xiàng)目的實(shí)際收益占預(yù)期收益比重的33%，而13個(gè)項(xiàng)目中只有2個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)生收益；還有某地2020—2022年的18個(gè)項(xiàng)目中，只有1個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)生收益且占比預(yù)期收益不到1%。
三、專項(xiàng)債助力地方高質(zhì)量發(fā)展的路徑
首先，項(xiàng)目前期做好全方位謀劃。第一，嚴(yán)格控制單個(gè)項(xiàng)目總投資。結(jié)合各個(gè)地區(qū)實(shí)際情況，不貪虛求大，測(cè)算項(xiàng)目實(shí)際投資額度，既符合上級(jí)要求的投資效益，又有利于項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施。第二，減少專項(xiàng)債額度和融資。根據(jù)國(guó)家支持方向，認(rèn)真謀劃項(xiàng)目?jī)?nèi)容，盡可能把專項(xiàng)債申請(qǐng)放到具備還本付息能力的項(xiàng)目中，對(duì)于產(chǎn)生收益困難的項(xiàng)目，要減少專項(xiàng)債額度和融資，防范新增政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三，扎實(shí)開展前期調(diào)研工作，提升項(xiàng)目成熟度。主管部門需將項(xiàng)目謀劃前期工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，為部門開展項(xiàng)目前期工作提供保障。同時(shí)，認(rèn)真審查項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，評(píng)估資金籌措渠道，比選項(xiàng)目?jī)?yōu)劣。第四，強(qiáng)化償債意識(shí)。通過(guò)直接或間接渠道，長(zhǎng)期向?qū)ｍ?xiàng)債項(xiàng)目的申報(bào)方、執(zhí)行方、運(yùn)營(yíng)方開展宣傳，拒絕等、靠、要的思想。第五，儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目入庫(kù)，將專項(xiàng)債的作用發(fā)揮在真正有價(jià)值的項(xiàng)目中。將融資收益平衡作為審核把關(guān)重點(diǎn)，不具備條件的項(xiàng)目不得納入專項(xiàng)債項(xiàng)目庫(kù)。第六，合理預(yù)算專項(xiàng)債項(xiàng)目收益。評(píng)估項(xiàng)目收益預(yù)算依據(jù)，杜絕只管申請(qǐng)、不管償債的思想。同時(shí)，專項(xiàng)債項(xiàng)目的相關(guān)者要明確還本付息環(huán)環(huán)相扣，從源頭上防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并建立懲罰機(jī)制，對(duì)于預(yù)期收益與實(shí)際收益差距過(guò)大的項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)評(píng)估后給予相應(yīng)的處罰。
其次，建設(shè)期緊盯項(xiàng)目進(jìn)度，掃清項(xiàng)目阻礙。第一，盤活現(xiàn)有專項(xiàng)債項(xiàng)目。當(dāng)?shù)卣匍_會(huì)議安排部署，由自然資源部門牽頭，統(tǒng)籌調(diào)度各部門項(xiàng)目用地問(wèn)題，將用地指標(biāo)納入年度用地計(jì)劃，涉及重大用地問(wèn)題報(bào)當(dāng)?shù)卣善湔匍_專題會(huì)研究解決。同時(shí)，優(yōu)先選擇收益率相對(duì)高、回報(bào)周期快的項(xiàng)目重點(diǎn)突破，減輕付息壓力。此外，拓寬因資金缺乏而無(wú)法推進(jìn)的專項(xiàng)債項(xiàng)目融資渠道，協(xié)調(diào)解決賠付補(bǔ)償問(wèn)題，讓項(xiàng)目資產(chǎn)盡快出租出售，減輕付息壓力。第二，挖掘項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值，吸引社會(huì)資本，如在棚戶區(qū)項(xiàng)目中引入物業(yè)公司。第三，繼續(xù)強(qiáng)化項(xiàng)目單位還本付息意識(shí)，不僅在項(xiàng)目前期強(qiáng)化，建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期也要繼續(xù)培養(yǎng)和增強(qiáng)意識(shí)，杜絕財(cái)政兜底思維。第四，完善項(xiàng)目建設(shè)期監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決出現(xiàn)的問(wèn)題，并對(duì)出現(xiàn)的違規(guī)行為進(jìn)行考評(píng)。
最后，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，健全效益評(píng)估機(jī)制。在申報(bào)項(xiàng)目階段，建立專項(xiàng)債項(xiàng)目收益平衡評(píng)估機(jī)制，提高項(xiàng)目收益測(cè)算水平，落實(shí)項(xiàng)目平衡方案。同時(shí)，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、銀行等第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行篩選，淘汰一味包裝項(xiàng)目夸大收益的機(jī)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)行為，明確其權(quán)利與義務(wù)，建立高質(zhì)量的第三方機(jī)構(gòu)備選庫(kù)。此外，加強(qiáng)專項(xiàng)債資金監(jiān)管和績(jī)效監(jiān)督，做好事前、事中和事后的效益評(píng)估。
四、結(jié)束語(yǔ)
專項(xiàng)債對(duì)全國(guó)尤其是中西部地區(qū)有著重要的戰(zhàn)略意義，其在助力地方高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮巨大作用。要想優(yōu)化專項(xiàng)債助力地方高質(zhì)量發(fā)展，需要解決專項(xiàng)債中存在的主要問(wèn)題。只有加強(qiáng)規(guī)劃和管理，通過(guò)有效的保障措施確保專項(xiàng)債資金安全有效地使用，才能推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。(作者：潘先慧，吳曉力)
