本文聚焦長三角核心城市上海的新增專項債發行情況，重點分析2015年以來上海新增專項債的發行規模、市區結構、投向領域、主要特征、瓶頸問題等，為上海進一步用足用好專項債提出思路建議。

上海市新增專項債項目特征與問題

2023年上海市新增專項債整體發行節奏較為靠前，前三季度即完成全年新增專項債發行任務，市區項目聯動、投向領域集中及區域穩投資等方面作用明顯，但項目儲備、項目類型、平衡資金等方面仍存在短板與不足。

（一）主要特征

一是聯動效應較為顯著。

2023年上海市新增專項債項目121個，其中，市本級項目13個，區級項目108個。市區聯合投資項目包括黃浦區蓬萊路北側地塊棚戶區改造、軌道交通21號線、軌道交通23號線、市域線崇明線、市域線嘉閔線、示范區線、南匯支線7個。7個聯動項目2023年新增專項債共發行179.8億元，占上海市2023年新增專項債比例近45%，市本級和區級通過聯動項目有效籌措重大項目建設資金。為了促進長三角一體化發展，市本級、青浦區、閔行區等通過專項債籌措示范區線建設資金，示范區線項目建設總投資約334.9億元，其中，市本級專項債融資計劃規模為119.7億元，青浦區專項債融資計劃規模為8億元，閔行區專項債融資計劃規模為0.9億元，2023年示范區市區兩級專項債實際發行8.5億元。示范區線將構建起上海市主城區、青浦新城與嘉善、吳江等地的快速骨架交通，成為長三角生態綠色一體化發展示范區的門戶線。

二是投向領域較為集中。2023年上海市新增專項債投向交通基礎設施、社會事業、生態環保、市政和產業園區基礎設施、保障性安居工程五大領域，其中，交通基礎設施（58.17%）和保障性安居工程（35%）最為集中（圖1），社會事業、生態環保、市政和產業園區項目數量多、但單個項目債券金額較小。細分領域看，交通基礎設施以城市軌道交通、市域鐵路、國鐵、收費公路為主，保障性安居工程以棚戶區改造和公共租賃住房土地儲備為主，社會事業以衛生健康、學前教育、養老為主。

圖1  2023 年上海市新增專項債券投向分析（單位：億元）

三是區域穩投資效果較好。2023年黃浦、浦東、閔行、普陀4區新增專項債共發行125.2億元，占16區新增專項債比例超七成。其中，黃浦區新增專項債占其固定資產投資比例約為15.1%， 在16 區中最高，黃浦區固定資產投資增速約為38.3%，在16區中最高（圖2），專項債促進區域固定資產投資增長作用明顯。

圖2  2023 年上海市16區新增專項債券與固定資產投資比較分析

（二）存在問題

一是項目儲備規模與大項目支撐均不足。2023年國家發展和改革委員會對專項債申報需求規模按照債券額度的3倍左右（2~4倍）把握，實行差額審批，對專項債項目儲備數量和質量均提出較高要求。從2022年底盤活專項債結存限額實際情況看，上海市實際使用結存限額僅為26.1億元，側面反映上海市專項債儲備項目不足。2023年用于棚戶區改造新增專項債102億元，截至2022年8月，上海市全市成片二級舊里以下房屋改造已全面完成，預計“十四五”后半程將缺少棚改大體量項目支撐。

二是產業相關基礎設施專二是產業相關基礎設施專項債支撐不夠。項債支撐不夠。產業園區、文化旅游、鄉村振興等涉及產業細分領域的專項債項目較少，專項債對上海市產業發展支撐不夠。不同于棚戶區改造、軌道交通、國鐵等項目總體規劃明確、實施內容具體，產業相關基礎設施類項目多與區域開發相關，多面臨片區大、主體多、項目雜、類型多等問題，且總體開發計劃也在動態變化中，加之項目推進涉及發展改革、規劃資源、財政、住建、水務、交通、綠容、街鎮等多主體多部門，各方出發點及利益訴求各不相同，項目組合、資金平衡及綜合協調等需全局統籌安排。

三是平衡資金來源較為單三是平衡資金來源較為單一。上海市專項債對土地出讓收入依賴性較強，項目本身運營收益能力較為欠缺。如軌道交通運營投入大，運營自平衡難度較大，軌道交通專項債還本付息主要來源于軌道交通建設基金，軌道交通建設基金的實質仍是土地出讓收入計提。在當前房地產市場低迷、土地市場遇冷、出地速度放緩的情況下，需要避免過分依賴土地出讓收入策劃專項債項目。

進一步推動上海市用好專項債項目的思路建議

根據2023年10月國務院常務會議要求，2024年專項債投向領域整體保持不變，但保障性安居工程領域新增城中村改造、保障性住房兩個投向。2024年，上海市將繼續圍繞國家關于專項債投向要求，夯實交通基礎設施領域專項債發行優勢，加強在城中村改造、保障性住房等領域策劃更多的專項債項目，促進上海市達成2024年全年計劃完成投資2300億元的投資目標。

（一）全市層面：加強國家政策導向與上海市城市發展有機政策導向有機結合，加快專項債項目儲備，增加項目數量，提高項目質量

一是全面響應國家投向領一是全面響應國家投向領域。域。在國家支持但上海市未發行領域，加大項目探索與嘗試。如根據《上海市推進新型基礎設施建設行動方案（2023-2026年）》，在智慧停車、智能化養老基礎設施、低空智能融合飛行等領域探索新型基礎設施專項債。密切跟蹤國家最新政策動向，如國務院提出通過地方政府專項債券支持符合條件的銀發經濟產業項目，在養老事業方面策劃專項債項目。

二是鎖定全市目標任務要二是鎖定全市目標任務要求。求。圍繞上海市“十四五”發展目標及2024年上海市政府工作報告主要任務，繼續加大專項債項目儲備。圍繞軌道交通、國鐵等交通基礎設施領域繼續用足專項債，勇于在跨省、市域基礎設施項目上探索使用專項債，加大浦東引領區、臨港新片區、五大新城、南北轉型、崇明生態島等重點區域重大項目使用專項債，通過專項債推進文旅設施、綠色低碳、城市治理、民心工程等重大工程和重大項目建設。

（二）市本級層面：發揮專項債用于市級重大項目的引領作用，推動長三角一體化、五個新城、南北轉型等重點區域發展城

一是打捆組合市級交通項目。上海市在交通基礎設施領域缺少綜合交通樞紐專項債項目，建議整體策劃上海市級綜合交通樞紐項目，優先支持長三角一體化綜合交通基礎設施建設。平衡資金來源上，參照軌道交通建設基金、污水處理費、基礎設施配套費等用途規定，出臺市級層面關于市級重點投向平衡資金來源的相關支持文件，專項用于市級重大項目平衡資金。同時，盤點市級推進的重大項目，與周邊的站點、站場等有一定收益的重大工程、沿線可新建或改建的停車場設施打捆組合，提升專項收入作為專項債還本付息的比例。

二是繼續做好市區聯動項目。聚焦新一輪民心工程，結合長三角一體化、五個新城、南北轉型等重點區域建設，推動市區聯動項目，加快依托專項債解決前期關鍵啟動資金，破解區域資金瓶頸。

（三）區級層面：分區分類策劃專項債項目，助力城中村改造和保障性住房建設，加快產業融合發展，支持中心城區配套設施更新

一是探索城中村改造基礎設施專項債。按照上海市委、市政府工作部署，到2025年中心城區周邊“城中村”改造項目全面完成，到2032年“城中村”改造項目全面完成，建議浦東、閔行、寶山等區加強城中村改造基礎設施專項債項目策劃。在城中村改造項目采取實施方案審批模式下，優化審批機制，按照專項債申報要求增加可行性研究報告審批，做好相關部門協調配合工作。

二是研究探索保障性住房專項債。上海市在公共租賃住房土地儲備和保障性租賃住房建設均已成功發行專項債，建議依托全市在建和待建大型居住社區及城中村改造工程，按照土地供應和封閉管理要求，加強研究配售型保障性住房專項債的發行主體和還款來源等，探索推動保障性住房專項債項目。

三是加大產業發展類基礎設施專項債。結合鄉村振興與鄉村旅游建設、農業轉型升級與生態環境保護等，建議遠郊區域加大農業產業園、鄉村振興、文化旅游、養老產業等方向專項債項目策劃。依托國家級和省市級產業園區，建議近郊區策劃產業園區基礎設施專項債。

四是推動改擴建類項目使用專項債。聚焦城市更新及配套設施改擴建需求，挖潛項目相關收益，建議中心城區在老舊小區改造、文旅和體育設施改擴建上策劃收益自平衡專項債項目，關注“一老一小”設施改擴建需求，實現適老化配套設施及兒童友好型城市基礎設施使用專項債資金。