文章通過總結(jié)河南省高速公路投融資模式的發(fā)展歷程，分析總結(jié)投融資面臨的造價(jià)高、收益水平低、補(bǔ)助資金有限、財(cái)政配套能力不足等問題。結(jié)合目前新機(jī)制的相關(guān)政策文件，提出后續(xù)采用新機(jī)制和專項(xiàng)債模式的要求，并提出爭取各類資金支持、探索政策創(chuàng)新、開展市場測試、鼓勵民營企業(yè)參與等相關(guān)建議。

一、投融資發(fā)展歷程

從連霍高速開封至鄭州段1994年底建成通車開始，河南省高速公路已發(fā)展近30年，投融資模式可分為三個(gè)階段。

（一）傳統(tǒng)模式階段（2014年及以前）

2014年以前，河南省高速公路建設(shè)主要采用傳統(tǒng)的BOT模式和政府收費(fèi)還貸模式實(shí)施。

1.傳統(tǒng)的BOT模式。根據(jù)河南省政府出臺的《關(guān)于深化交通建設(shè)管理體制改革的通知》（豫政[2003]10號），由省轄市政府負(fù)責(zé)實(shí)施，選擇投資主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營。

2.收費(fèi)還貸模式。河南省共建設(shè)收費(fèi)還貸高速公路3034.9公里，其中河南省收費(fèi)還貸中心（現(xiàn)為河南交通投資集團(tuán)有限公司）管理建設(shè)2944.7公里、洛陽市政府50公里、河南省交通事業(yè)發(fā)展中心40.2公里。

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第三十五條，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，除此之外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，政府收費(fèi)還貸模式終止。

（二）PPP和專項(xiàng)債券階段（2015———2019年）

1.PPP模式。從2015年開始，河南省依托PPP政策（2023年2月政府和社會資本合作項(xiàng)目清理核查前的PPP模式）實(shí)施高速公路項(xiàng)目。由于當(dāng)時(shí)的待建項(xiàng)目幾乎全部位于“三山一灘”等貧困地區(qū)，項(xiàng)目建設(shè)投資高、車輛通行費(fèi)收入低，財(cái)務(wù)效益較差、社會效益好。經(jīng)研究分析，采用“凈地+20%”的可行性缺口補(bǔ)助模式，由中標(biāo)社會資本方負(fù)責(zé)融資、建設(shè)，并獨(dú)自承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。2.專項(xiàng)債券。依據(jù)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號）[1]，從2017年起河南省政府累計(jì)發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券252億元，其中：2017年50億元、2018年52億元、2019年150億元。

（三）創(chuàng)新模式階段（2020———2023年）

隨著PPP和專項(xiàng)債模式的實(shí)施，省本級及各地市財(cái)政空間不斷壓縮，繼續(xù)采用原模式推進(jìn)難度較大，河南省探索提出采用特許經(jīng)營（BOT或BOT+EPC）模式，創(chuàng)新體制機(jī)制，精簡工作流程，撬動社會資金參與高速公路項(xiàng)目建設(shè)。

二、投融資面臨問題

（一）項(xiàng)目收益水平降低

隨著區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)不斷完善，項(xiàng)目交叉工程多、工程量不斷增大，主要材料價(jià)格、征地拆遷費(fèi)用等不斷提高，項(xiàng)目建設(shè)成本大幅攀升。目前，河南省平原地區(qū)雙向四車道高速公路單位造價(jià)超1.1億元/千米，相同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的山區(qū)項(xiàng)目單公里造價(jià)則更高。但是，收費(fèi)年限、政府定價(jià)的車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年來一直沒有調(diào)整，項(xiàng)目收入難以覆蓋建設(shè)運(yùn)營成本，存在資金缺口。

（二）可爭取補(bǔ)助資金有限

依據(jù)《車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2021〕50號），目前河南省可申請補(bǔ)助資金的新建高速公路僅有一條，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為建安費(fèi)30%且不高于4000萬元/千米。項(xiàng)目建設(shè)成本1.9億元/千米，扣除補(bǔ)助資金后建設(shè)成本為1.5億元/千米，造價(jià)水平仍然很高。從補(bǔ)助項(xiàng)目數(shù)量和補(bǔ)助資金規(guī)模占比看，河南省可爭取的補(bǔ)助資金是有限的。

（三）地市財(cái)政配套能力不足

面對嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，同時(shí)疊加疫情、水災(zāi)等多重因素影響，河南省各地市財(cái)政收入趨緊，收支矛盾突出。同時(shí)，由于目前規(guī)劃待建的項(xiàng)目多屬內(nèi)部聯(lián)絡(luò)路線，社會效益較好，但經(jīng)濟(jì)效益相對較差，需地方承擔(dān)的缺口補(bǔ)助資金規(guī)模越大，地方財(cái)政無法承擔(dān)。

（四）專項(xiàng)債發(fā)行空間受限

根據(jù)《關(guān)于河南省2023年預(yù)算執(zhí)行情況和2024年預(yù)算草案的報(bào)告》，截至2023年底，河南省專項(xiàng)債余額11633.1億元，其中省本級余額396億元，市縣政府余額11237.1億元。2023年河南省共發(fā)行新增專項(xiàng)債券2111億元，平均分?jǐn)倓t每個(gè)地市規(guī)模約100億元，相比高速公路項(xiàng)目動輒幾十億元的投資規(guī)模，專項(xiàng)債空間受限。

（五）各級投資主體面臨運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

隨著PPP、專項(xiàng)債券、特許經(jīng)營等各類模式實(shí)施項(xiàng)目的推進(jìn)，大部分建設(shè)項(xiàng)目將陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營期。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目通車后需要經(jīng)歷交通量培育期，前期交通量較低，車輛通行費(fèi)收入較少，在一定時(shí)期會持續(xù)虧損，限制和壓縮了各級投資主體對新項(xiàng)目的投資空間。

三、投融資機(jī)制

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等相關(guān)政策文件要求，項(xiàng)目投融資模式包括政府和社會資本合作新機(jī)制要求的特許經(jīng)營模式和地方政府專項(xiàng)債券模式。

（一）新機(jī)制

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），2023年2月政府和社會資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會資本合作項(xiàng)目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行。

經(jīng)營性收費(fèi)公路屬于政府和社會資本合作項(xiàng)目，要求全部采用特許經(jīng)營模式，項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報(bào)，同時(shí)按照一視同仁的原則，可在項(xiàng)目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持。根據(jù)《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》，投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路等項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與；其余收費(fèi)公路項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。

同時(shí)，除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級國有獨(dú)資或國有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東；作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。

（二）專項(xiàng)債

按照《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，地方政府舉債采取政府債券方式。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。高速公路項(xiàng)目作為有收益的公益性項(xiàng)目，可以發(fā)行專項(xiàng)債券，以項(xiàng)目對應(yīng)的車輛通行費(fèi)收入及其他業(yè)務(wù)作為還本付息資金來源。

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，為充分發(fā)揮專項(xiàng)債券帶動作用和金融機(jī)構(gòu)市場化融資優(yōu)勢，在項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后，仍有剩余專項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場化融資。《國家發(fā)展改革委關(guān)于盤活地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額存量做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2022〕1440號)明確收費(fèi)公路屬于專項(xiàng)債可以用作資本金的領(lǐng)域。

四、相關(guān)建議

在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，應(yīng)按照投融資政策相關(guān)文件要求，選擇適合的投融資模式，同時(shí)為保障項(xiàng)目落地，可從以下幾個(gè)方面探索。

（一）爭取各項(xiàng)支持資金

根據(jù)中央下發(fā)的各類文件，積極申請、爭取各類投資支持，如車輛購置稅補(bǔ)助資金、中央預(yù)算內(nèi)資金、政策性開發(fā)性金融工具等。按照申報(bào)項(xiàng)目要求，落實(shí)各項(xiàng)申報(bào)條件。同時(shí)依據(jù)《政府投資條例》，采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等政府投資支持資金安排方式，其中政府投資項(xiàng)目，以直接投資方式為主；經(jīng)營性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。

（二）探索政策創(chuàng)新

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》于2004年發(fā)布施行，其中：關(guān)于經(jīng)營性收費(fèi)公路最長30年的收費(fèi)年限規(guī)定是基于當(dāng)時(shí)的收費(fèi)公路建設(shè)成本統(tǒng)一匡算設(shè)置的；車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)屬政府定價(jià)，近年來基本沒有調(diào)整。基于新建高速公路項(xiàng)目建設(shè)成本較早期大幅攀升的情況，按照現(xiàn)行收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測算，難以收回投資，社會資本投資意愿大幅下降。考慮進(jìn)行政策創(chuàng)新，探索實(shí)施收費(fèi)期限延長及定價(jià)機(jī)制改革等措施，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，提升對社會資本吸引力。

（三）積極開展市場測試

項(xiàng)目落地的前提條件是社會資本愿意參與投資、金融機(jī)構(gòu)愿意參與融資，通過面向社會資本和金融機(jī)構(gòu)就項(xiàng)目關(guān)鍵條件開展市場測試，可充分了解社會資本和金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注焦點(diǎn)及參與意愿。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，對社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與意愿高的項(xiàng)目，可考慮優(yōu)先實(shí)施；對于參與意愿低的項(xiàng)目，應(yīng)完善項(xiàng)目交易機(jī)構(gòu)等相關(guān)條件后，重新進(jìn)行市場測試。

（四）鼓勵民營企業(yè)參與

一是按照《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》要求，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與；二是鼓勵通過技術(shù)、管理、經(jīng)營模式等創(chuàng)新手段降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本，增加項(xiàng)目收入，由此獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有，提升項(xiàng)目收益水平，從而提高對民營企業(yè)的吸引力；三是各級政府建立多部門協(xié)同機(jī)制，為項(xiàng)目推進(jìn)給予必要支持和便利，營造良好制度環(huán)境。

（五）轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念

高速公路行業(yè)單純依賴通行費(fèi)收入的傳統(tǒng)經(jīng)營模式已進(jìn)入發(fā)展瓶頸，通過發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，是高速公路企業(yè)今后經(jīng)濟(jì)效益和社會效益最大化的必然選擇。特許經(jīng)營者應(yīng)主動開拓市場，深挖經(jīng)營潛力，勇于參與競爭，積極創(chuàng)造新的企業(yè)利潤增長點(diǎn)，持續(xù)增強(qiáng)造血功能和反哺交通運(yùn)輸?shù)哪芰Γ纬闪夹匝h(huán)。(作者：趙瑞瑞)