專項(xiàng)債券在支持水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要的作用，成為了水利項(xiàng)目建設(shè)融資的重要渠道之一，如何用活用好專項(xiàng)債券、擴(kuò)大水利有效投資具有重要現(xiàn)實(shí)意義。剖析了當(dāng)前水利工程利用專項(xiàng)債券存在的問(wèn)題；并針對(duì)2024年專項(xiàng)債券申報(bào)工作、破解收益不足難題、融資方式的選擇、擴(kuò)大項(xiàng)目資本金比例以及防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面提出展望與建議。 

一、水利工程利用專項(xiàng)債券存在的問(wèn)題  

1.1 對(duì)于專項(xiàng)債券的特點(diǎn)和發(fā)行關(guān)鍵認(rèn)識(shí)不夠充分  

部分地方政府對(duì)專項(xiàng)債券申報(bào)發(fā)行的條件以及最新形勢(shì)要求不夠熟悉，主要包含以下幾點(diǎn)：一是項(xiàng)目特點(diǎn)方面，對(duì)于專項(xiàng)債券、金融信貸等融資渠道優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不清晰，不能根據(jù)水利工程項(xiàng)目特點(diǎn)篩選合適的融資渠道；二是前期工作和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備方面，在提前做好項(xiàng)目論證、土地審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程審批立項(xiàng)等前期工作提早謀劃的準(zhǔn)備不夠充分，且由于連續(xù)兩年專項(xiàng)債券密集的發(fā)行，儲(chǔ)備庫(kù)中優(yōu)質(zhì)潛力項(xiàng)目占比較低，部分項(xiàng)目謀劃延續(xù)性缺乏考慮；三是政策理解和培訓(xùn)方面，一些地市尚未形成有效的培訓(xùn)工作機(jī)制，對(duì)原則性政策理解不夠深入，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和專項(xiàng)人員配置；四是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面，專項(xiàng)債券申請(qǐng)過(guò)程需要積極與當(dāng)?shù)刎?cái)政、發(fā)改等部門溝通協(xié)調(diào)，與金融機(jī)構(gòu)等有效對(duì)接，尤其是有些項(xiàng)目采取多個(gè)項(xiàng)目打包發(fā)債的方式，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)暢通性有待加強(qiáng)。 

 1.2 申報(bào)類型相對(duì)集中，項(xiàng)目收益結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化 

 存在某些地方在挖掘項(xiàng)目收益方面不夠充分，如項(xiàng)目收益來(lái)源薄弱、項(xiàng)目收入模式單一等。目前專項(xiàng)債券項(xiàng)目的收益來(lái)源方面主要來(lái)自于供水收入、發(fā)電收入等，申報(bào)項(xiàng)目類型主要集中在供水工程、河流生態(tài)治理與修復(fù)以及重點(diǎn)水源工程等領(lǐng)域，對(duì)其他經(jīng)營(yíng)性收入的探索較少，市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流較弱。需要注意的是，隨著新增專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模越來(lái)越大，未來(lái)預(yù)期債務(wù)和償債資金來(lái)源之間的收支矛盾將會(huì)有加劇的趨勢(shì)。若償債模式較為單一，例如供水收益難以達(dá)到預(yù)期，可能出現(xiàn)償債資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，還有待進(jìn)一步挖掘項(xiàng)目收益、優(yōu)化項(xiàng)目收益結(jié)構(gòu)。  

1.3 項(xiàng)目資本金比重較低，四兩撥千斤效應(yīng)發(fā)揮不顯著  

為了充分發(fā)揮地方政府債券資金效益，國(guó)務(wù)院允許地方政府專項(xiàng)債券可以用作重大項(xiàng)目資本金，資本金規(guī)模占各省專項(xiàng)債券規(guī)模的比例不高于25%，以便于更好地發(fā)揮政府資金的撬動(dòng)作用，通過(guò)債貸組合進(jìn)行市場(chǎng)化融資。然而，由于用作資本金的專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)要求相對(duì)較高，并且專項(xiàng)債券和貸款組合的融資模式在實(shí)際操作中實(shí)施較為繁瑣。因此，雖然水利屬于專項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域，但是專項(xiàng)債券項(xiàng)目資本金整體資金使用規(guī)模仍然較低，用于資本金的項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比較小。  

1.4 重發(fā)輕管，專項(xiàng)債券的規(guī)范化管理有待加強(qiáng)  

當(dāng)前，地方政府專項(xiàng)債券主要處于“借用管還”中“借”的階段，水利第一只專項(xiàng)債券[廣東省珠江三角洲水資源配置工程專項(xiàng)債券（一期）]發(fā)行距今僅約5年時(shí)間。對(duì)于各地方來(lái)說(shuō)，如何用足專項(xiàng)債券、盡可能的擴(kuò)大專項(xiàng)債券的使用規(guī)模、帶動(dòng)水利有效投資是當(dāng)前專項(xiàng)債券工作關(guān)注的重點(diǎn)。目前專項(xiàng)債一般化的問(wèn)題愈加突出，地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模快速擴(kuò)大的同時(shí)，帶來(lái)的規(guī)范化管理以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題需要引起進(jìn)一步重視。除了項(xiàng)目收入實(shí)行分賬管理外，需要充分考慮項(xiàng)目在申報(bào)階段未壓實(shí)項(xiàng)目收益與融資自求平衡方案，以及投資規(guī)模、資金用途填報(bào)隨意性等所帶來(lái)的項(xiàng)目使用和管理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。  

二、水利工程利用專項(xiàng)債券展望與建議  

2.1 研判要求，做好水利項(xiàng)目利用專項(xiàng)債券申報(bào)工作  

2024 年，國(guó)家在專項(xiàng)債申報(bào)和使用上提出了新的明確要求。在申報(bào)時(shí)間方面，預(yù)計(jì)2024年2月將啟動(dòng)專項(xiàng)債提前批申報(bào)工作。在額度分配方面，今年中低風(fēng)險(xiǎn)省份專項(xiàng)債額度將增加，高風(fēng)險(xiǎn)省份額度會(huì)被壓縮。在投向領(lǐng)域方面，保障性安居工程領(lǐng)域中新增的城中村改造、保障性住房將成為支持重點(diǎn)，由此判斷對(duì)水利項(xiàng)目利用專項(xiàng)債券可能額度造成一定影響。在當(dāng)前形勢(shì)下，建議各級(jí)水行政主管部門重點(diǎn)做好以下工作。一是基于春節(jié)前大概率發(fā)行提前批專項(xiàng)債券的情況，積極協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政等部門，抓緊組織項(xiàng)目前期工作，特別是存量項(xiàng)目，開展“一案兩書”編制完善等工作，并有序做好全年申報(bào)安排。二是一些省份需要做足今年專項(xiàng)債券用于水利項(xiàng)目額度將減少的準(zhǔn)備，進(jìn)一步提高相關(guān)水利項(xiàng)目前期工作質(zhì)量，有效應(yīng)對(duì)水利項(xiàng)目利用專項(xiàng)債券資金基本盤可能減少以及高風(fēng)險(xiǎn)省份額度會(huì)被壓縮后面臨的更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)的局面。  

2.2 加強(qiáng)指導(dǎo)，破解水利項(xiàng)目收益不足難題  

創(chuàng)新模式，針對(duì)不同特點(diǎn)水利項(xiàng)目謀劃提高項(xiàng)目收益。對(duì)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)且具備一定經(jīng)濟(jì)效益的供水、灌溉、發(fā)電等水利項(xiàng)目，考慮單獨(dú)申報(bào)，通過(guò)水價(jià)改革、水權(quán)交易等方式提高項(xiàng)目收益，盡可能多使用地方政府專項(xiàng)債券。對(duì)點(diǎn)多面廣、投資規(guī)模較小的水利項(xiàng)目，以市縣為單元組合申報(bào)，爭(zhēng)取由省級(jí)代發(fā)、市縣承擔(dān)償債責(zé)任，通過(guò)政府性基金和專項(xiàng)收入等統(tǒng)一還款，解決單個(gè)小型水利項(xiàng)目融資難問(wèn)題。對(duì)直接收益難以做到自平衡的水利項(xiàng)目，研究采取捆綁的方式挖掘綜合效益，與高收益項(xiàng)目相結(jié)合，進(jìn)行整體組合申報(bào)，解決公益性水利項(xiàng)目融資難問(wèn)題。  

2.3 做好分類，選擇適合的融資方式籌集資金  

以往，金融信貸資金是水利項(xiàng)目除政府投資外最大資金來(lái)源。近年來(lái)，專項(xiàng)債券用于水利建設(shè)資金規(guī)模逐步提升。專項(xiàng)債券和金融信貸在發(fā)行流程、資金成本、籌集周期、使用年限、還款方式等方面存在一定差異。可以根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)選擇適合融資方式開展融資。例如投資規(guī)模較大的重大水利工程，可采取包括專項(xiàng)債券和金融信貸在內(nèi)的多種渠道融資。對(duì)于不超過(guò)1億元的面上水利工程，項(xiàng)目收益尚可的情況下，可以優(yōu)先考慮專項(xiàng)債券解決資金問(wèn)題。  

2.4 用足政策，提高用于項(xiàng)目資本金比例  

目前，全國(guó)專項(xiàng)債券用于項(xiàng)目資本金比例在9%左右，遠(yuǎn)低于25%上限。水利項(xiàng)目在申報(bào)專項(xiàng)債時(shí)絕大部分也是以債務(wù)性資金為主，作為項(xiàng)目資本金的規(guī)模較低。財(cái)政部強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大項(xiàng)目資本金范圍領(lǐng)域，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，持續(xù)形成投資拉動(dòng)力。2024年，各級(jí)水利部門要吃透專項(xiàng)債券用于項(xiàng)目資本金的相關(guān)要求，統(tǒng)籌謀劃可以利用專項(xiàng)債券作為資本金的項(xiàng)目，抓準(zhǔn)政策機(jī)遇，有效補(bǔ)充財(cái)政資金不足造成的項(xiàng)目資本金缺口。  

2.5 強(qiáng)化管理，堅(jiān)決防范債券風(fēng)險(xiǎn)  

去年12月，財(cái)政部公開了2023年11月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況。2023年前11個(gè)月，31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）合計(jì)發(fā)行地方政府債券首次突破9萬(wàn)億元，約9.14萬(wàn)億元，比2022 年全年增長(zhǎng)24%。在用足用好專項(xiàng)債券資金服務(wù)包括水利在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照中央要求有效防范債券風(fēng)險(xiǎn)。一是要嚴(yán)守底線，執(zhí)行債券資金管理制度。如實(shí)、準(zhǔn)確制定項(xiàng)目收益和融資平衡方案，科學(xué)合理確定專項(xiàng)債券期限，盡量避免人為將償債責(zé)任后移[1]。合理評(píng)估專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)履行項(xiàng)目管理責(zé)任，確保專項(xiàng)債券專款專用。二是分賬管理，強(qiáng)化對(duì)應(yīng)資產(chǎn)管理。組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目，要保障項(xiàng)目收入實(shí)行分賬管理。加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目對(duì)應(yīng)資產(chǎn)管理，嚴(yán)禁將專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺(tái)等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。三是加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格項(xiàng)目?jī)攤?zé)任。各級(jí)水行政主管部門應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)水利專項(xiàng)債券項(xiàng)目“借、用、管、還”全周期的閉環(huán)監(jiān)管，做好與對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債還本付息的銜接，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)控，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門保障項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、如期實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)收入、確保還本付息資金及時(shí)足額上繳財(cái)政部門等后續(xù)工作。 (作者：姜晗琳，劉品，王鵬悅，李淼 )