本章對山東省加強(qiáng)專項(xiàng)債券管理提出了具體的政策建議，包括充分做好項(xiàng)目儲備、強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)督管理、嚴(yán)格績效監(jiān)督管理、防范債券償還風(fēng)險(xiǎn)，對完善專項(xiàng)債券制度，制定更加細(xì)化的操作指南提供了參考。

一、強(qiáng)化項(xiàng)目儲備機(jī)制

1.1 健全項(xiàng)目儲備篩選與評估機(jī)制

建議省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳等主管部門嚴(yán)格落實(shí)“先評估后決策”的要求，對項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)以及自求平衡報(bào)告等項(xiàng)目申報(bào)材料嚴(yán)格審核把關(guān)，對項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)性、可行性、經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行全面評審，提高審批環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，減少不合規(guī)項(xiàng)目、無法實(shí)施項(xiàng)目的數(shù)量。應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化政府專項(xiàng)債券禁止投向領(lǐng)域范圍，對于包裝項(xiàng)目等違規(guī)行為，進(jìn)行明文禁止，深化“負(fù)面清單”管理模式，加強(qiáng)投向約束性管理，為市縣申報(bào)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供明確標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

建議各級財(cái)政和發(fā)改部門聯(lián)合優(yōu)化專項(xiàng)債項(xiàng)目儲備庫，同時(shí)增加儲備入庫審核批次，開通常態(tài)化儲備審核入庫通道，對各地新謀劃專項(xiàng)債項(xiàng)目動(dòng)態(tài)納入儲備庫，提高項(xiàng)目庫的“容量”和“質(zhì)量”，特別是近年來專項(xiàng)債券儲備相對不足的能源、新能源、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)進(jìn)一步挖掘潛力，特別是在上下游產(chǎn)業(yè)上有資源、有條件的，應(yīng)謀劃籌備優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，均衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，有關(guān)管理部門要強(qiáng)化發(fā)行專項(xiàng)債的事前謀劃，常態(tài)化更新儲備符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，指導(dǎo)加快項(xiàng)目前期審批，提前做好項(xiàng)目論證、土地審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程審批立項(xiàng)等前期工作。始終堅(jiān)持盡力而為、量力而行，更加注重統(tǒng)籌發(fā)展和安全，合理安排舉債計(jì)劃。重大政府投資項(xiàng)目實(shí)施前，強(qiáng)化財(cái)政承受能力評估，科學(xué)論證投入—產(chǎn)出—效益的辯證關(guān)系，力求實(shí)現(xiàn)債務(wù)規(guī)模與財(cái)政承受能力相匹配、與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展階段等相契合，保持政府債務(wù)規(guī)模合理適度。

1.2 優(yōu)化專項(xiàng)債券投向結(jié)構(gòu)

建議地方政府以專項(xiàng)債重大項(xiàng)目為載體，助力培育經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力，避免專項(xiàng)債資金用途“泛化”“一般化”，甚至被用于市政基礎(chǔ)設(shè)施的修繕和綠化保養(yǎng)等，喪失拉動(dòng)投資，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。應(yīng)著重加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域統(tǒng)籌和投入引導(dǎo)，促進(jìn)財(cái)政資源配置更加聚焦省委、省政府重大戰(zhàn)略布局，技術(shù)創(chuàng)新、工業(yè)技改等發(fā)展需求，助力科技創(chuàng)新領(lǐng)域和地方優(yōu)勢特色領(lǐng)域發(fā)展。地方政府在培育和選擇項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)集中力量，避免專項(xiàng)債券資金“撒胡椒面”。充分借鑒美國等西方國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資經(jīng)驗(yàn)，在依法合規(guī)前提下，發(fā)揮專項(xiàng)債券帶動(dòng)作用和金融機(jī)構(gòu)市場化融資優(yōu)勢，加強(qiáng)財(cái)金聯(lián)動(dòng)，拓寬債券項(xiàng)目配套融資，通過資產(chǎn)證券化（ABS）、房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）等各類方式融資，多渠道籌資支持符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。

1.3 多部門聯(lián)動(dòng)，充分做好前期準(zhǔn)備工作

地方黨委、政府應(yīng)聚焦社會經(jīng)濟(jì)效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實(shí)體政府投資項(xiàng)目，協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門單位做實(shí)做細(xì)前期論證和前置篩查工作；發(fā)展改革、財(cái)政等主管部門應(yīng)加強(qiáng)審核把關(guān)和指導(dǎo)服務(wù)，做到“分工不分家”，對專項(xiàng)債券管理使用中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)共同研究、協(xié)調(diào)推進(jìn)問題整改，推動(dòng)提高項(xiàng)目儲備質(zhì)量；自然資源和生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)提高債券項(xiàng)目申報(bào)土地規(guī)劃、辦理環(huán)評等手續(xù)的工作效率，在依法合規(guī)的前提下，給專項(xiàng)債券開通“綠色通道”，縮短辦理時(shí)間，助力項(xiàng)目早落地、早實(shí)施、早見效；項(xiàng)目單位作為實(shí)施主體，應(yīng)靠前行動(dòng)、提前入手，對于開工前應(yīng)做好的規(guī)劃、實(shí)施方案、施工許可、招投標(biāo)等工作，應(yīng)提早安排實(shí)施，科學(xué)謀劃，特別是項(xiàng)目規(guī)劃，切勿好高騖遠(yuǎn)，要符合實(shí)際、突出地方特色、切實(shí)可行，確保資金到位后盡快發(fā)揮效益。

二、加強(qiáng)專項(xiàng)債券資金監(jiān)督管理

2.1 按需發(fā)行債券資金，加快資金支出進(jìn)度

專項(xiàng)債券是擴(kuò)大政府投資穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)重要政策工具，加快發(fā)債進(jìn)度并盡快使用，對穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)作用明顯。山東省對專項(xiàng)債券資金的撥付進(jìn)度，有明確要求，債券發(fā)行成功后30日內(nèi)由省級財(cái)政部門逐級撥付至項(xiàng)目使用單位，并且對于專項(xiàng)債券資金的使用也有明確要求，對資金使用進(jìn)度進(jìn)行了考核。但仍存在支出進(jìn)度不實(shí)的情況。有的項(xiàng)目急需專項(xiàng)債券資金支持，但支持額度不夠，有的項(xiàng)目又沒有達(dá)到支出條件，資金閑置浪費(fèi)。因此必須實(shí)行按需、分批次發(fā)行債券。同一項(xiàng)目，當(dāng)年可分多個(gè)批次發(fā)行專項(xiàng)債券資金；工期較長的項(xiàng)目，連續(xù)幾個(gè)年度申請專項(xiàng)債券資金，實(shí)現(xiàn)源源不斷、即發(fā)即用。項(xiàng)目單位應(yīng)制定詳細(xì)、準(zhǔn)確的用款計(jì)劃，及時(shí)提交財(cái)政等相關(guān)部門，財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真審核用款需求，結(jié)合省政府專項(xiàng)債券發(fā)行計(jì)劃和發(fā)行批次，合理安排項(xiàng)目發(fā)行進(jìn)度，盡可能減少專項(xiàng)債券資金閑置的時(shí)間，同時(shí)在額度范圍內(nèi)，盡可能滿足專項(xiàng)債券項(xiàng)目的用款需求。

2.2 明確資金使用范圍，強(qiáng)化負(fù)面清單制度

財(cái)政部門加大對資金使用的監(jiān)管力度，指導(dǎo)督促相關(guān)單位提高政府專項(xiàng)債券使用效益，保證資金合理、及時(shí)支付，促進(jìn)盡快形成實(shí)物工作量。強(qiáng)化負(fù)面清單管理，明確禁止投向領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分禁止投向的項(xiàng)目類型，進(jìn)一步明確嚴(yán)禁通過“包裝”項(xiàng)目騙取套取專項(xiàng)債券資金支持，嚴(yán)禁擠占、挪用債券資金，對被挪用的政府專項(xiàng)債券資金要及時(shí)追回并追責(zé)問責(zé)，確保債券資金專款專用，切實(shí)提高債券資金使用效益。要加大監(jiān)督檢查力度，完善專項(xiàng)債項(xiàng)目現(xiàn)金流動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注已到償付階段但預(yù)期現(xiàn)金流緊張、收益難以實(shí)現(xiàn)的債券項(xiàng)目，管好用好政府專項(xiàng)債券資金，確保債券資金安全、有效運(yùn)行。

2.3 及時(shí)收回調(diào)整閑置資金用途

對于難以支出長期閑置的專項(xiàng)債券資金，及時(shí)調(diào)整資金用途，收回財(cái)政重新分配，建議完善專項(xiàng)債券資金收回調(diào)整的體制機(jī)制，明確收回的具體操作路徑，明確資金閑置期間利息支出等成本費(fèi)用的償付責(zé)任，對于人為因素導(dǎo)致的項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，資金閑置未發(fā)揮效益等問題，應(yīng)明確獎(jiǎng)懲措施；對于率查率犯，多次閑置專項(xiàng)債券的市縣，在下一年度的專項(xiàng)債券額度分配上，應(yīng)適當(dāng)調(diào)減，并進(jìn)行通報(bào)，提高專項(xiàng)債券資金使用效益。

三、嚴(yán)格績效監(jiān)督管理

3.1 建立債券績效評價(jià)指標(biāo)體系

建議省財(cái)政廳聯(lián)合相關(guān)主管部門盡快制定各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系。應(yīng)分領(lǐng)域、分項(xiàng)目類型設(shè)計(jì)績效目標(biāo)、績效評價(jià)指標(biāo)、績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確一級目標(biāo)、二級目標(biāo)、三級目標(biāo)，明確實(shí)施步驟和需要的關(guān)鍵數(shù)據(jù)。加強(qiáng)調(diào)查研究，結(jié)合實(shí)施中或已完工的專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)際情況，設(shè)計(jì)科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的評價(jià)體系，切實(shí)把優(yōu)質(zhì)高效的專項(xiàng)債券項(xiàng)目選出來。加強(qiáng)對第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，培育專業(yè)性強(qiáng)的第三方機(jī)構(gòu)，獨(dú)立開展績效評價(jià)工作，出具客觀、準(zhǔn)確、有權(quán)威性的績效評價(jià)報(bào)告。

3.2 健全項(xiàng)目全流程績效評價(jià)工作機(jī)制

堅(jiān)持“花錢必問效，無效必問責(zé)”原則，進(jìn)一步壓實(shí)發(fā)展改革、財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施單位的主體責(zé)任。省財(cái)政廳應(yīng)督促各級財(cái)政部門加強(qiáng)資金撥付使用情況監(jiān)管，加大對專項(xiàng)債券項(xiàng)目和資金的績效評價(jià)力度，進(jìn)一步擴(kuò)大重點(diǎn)績效評價(jià)覆蓋面，堅(jiān)決杜絕不計(jì)成本、不講效益行為。同時(shí)，做好專項(xiàng)債券績效評價(jià)的指導(dǎo)服務(wù)工作，出臺可操作性強(qiáng)、具有實(shí)際意義的評價(jià)細(xì)則，及時(shí)組織相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高基層財(cái)政部門、項(xiàng)目單位的績效評價(jià)工作水平。繼續(xù)發(fā)揮山東省在專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理中的優(yōu)勢和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)債券項(xiàng)目績效管理，完善評價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。分配新增債務(wù)限額時(shí)，將上一年度債券項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果作為重要依據(jù)。指導(dǎo)市縣政府全面加強(qiáng)債券項(xiàng)目全流程的績效管理，確保債券資金花在“刀刃”上，用在關(guān)鍵處。項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)發(fā)揮績效管理的主體責(zé)任，做好事前績效評估，深入論證項(xiàng)目的可行性和經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等，確保實(shí)施的項(xiàng)目有利于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；做好績效自評，自查各環(huán)節(jié)、各指標(biāo)完成情況，客觀反映真實(shí)情況。

3.3 嚴(yán)格債券項(xiàng)目管理獎(jiǎng)懲措施

省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳等主管部門應(yīng)建立與專項(xiàng)債券管理制度相配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制，突出質(zhì)量效益導(dǎo)向，發(fā)揮激勵(lì)和震懾作用。一方面，對于專項(xiàng)債券管用機(jī)制成熟、運(yùn)行良好的地區(qū)，可以適度增加下一年度的專項(xiàng)債券使用額度，在年度考核中予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)措施應(yīng)明確標(biāo)準(zhǔn)和方法，納入專項(xiàng)債券額度分配制度，并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。另一方面，對于專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理較為混亂、擠占挪用問題突出的地區(qū)，應(yīng)調(diào)減下一年度專項(xiàng)債券額度，及時(shí)追回違規(guī)使用的專項(xiàng)債券資金，對于騙取套取、擠占挪用專項(xiàng)債券資金等嚴(yán)重問題和率查率犯的典型問題，予以全省通報(bào)批評，對嚴(yán)重問題追究相關(guān)人員責(zé)任。完善債務(wù)管理考核機(jī)制，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，建立對相關(guān)責(zé)任人問責(zé)的可操作性程序，落實(shí)“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”機(jī)制，真正發(fā)揮威懾效應(yīng)，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

四、防范債券償還風(fēng)險(xiǎn)

4.1 制定項(xiàng)目償債風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)

進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目收益平衡測算書、項(xiàng)目實(shí)施方案的審核標(biāo)準(zhǔn)，不單純以平衡系數(shù)高低判定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，對項(xiàng)目收益平衡測算書中的項(xiàng)目收入來源的真實(shí)性、可靠性、準(zhǔn)確性進(jìn)行系統(tǒng)評估，對項(xiàng)目運(yùn)營的成本和必要的運(yùn)營服務(wù)費(fèi)用也要充分考慮，選出真正有收益的好項(xiàng)目，降低償債風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)進(jìn)一步明確入庫項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，明確項(xiàng)目入庫必要的前期手續(xù)，審核項(xiàng)目是否存在“掛羊頭賣狗肉”的包裝行為，對于聯(lián)合騙取專項(xiàng)債券資金的違法違規(guī)行為，追究項(xiàng)目單位和制作相關(guān)虛假材料的第三方責(zé)任。

4.2 加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營單位資質(zhì)考評

積極引進(jìn)高素質(zhì)項(xiàng)目運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，對于項(xiàng)目單位自身運(yùn)營能力差的，鼓勵(lì)通過外包方式開展運(yùn)營管理，將專項(xiàng)債券項(xiàng)目形成資產(chǎn)用好用活，產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定項(xiàng)目收益。建議對項(xiàng)目運(yùn)營單位實(shí)行清單制管理，對于運(yùn)營能力強(qiáng)、運(yùn)營收益高、管理規(guī)范的運(yùn)營機(jī)構(gòu)納入清單管理，積極推介給項(xiàng)目單位，減少信息壁壘。同時(shí)，鼓勵(lì)項(xiàng)目單位自營專項(xiàng)債券項(xiàng)目，建立積極的考評獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對運(yùn)營成效好的可以適當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，明確獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)和申報(bào)條件，提高項(xiàng)目單位自營資產(chǎn)的積極性。對于資產(chǎn)運(yùn)營效益低下，甚至產(chǎn)生閑置浪費(fèi)等情況的，應(yīng)及時(shí)采取應(yīng)對措施，作為負(fù)面典型案例予以通報(bào)，涉及的項(xiàng)目單位在一定期限內(nèi)不得承建新的專項(xiàng)債券項(xiàng)目。

4.3 強(qiáng)化對關(guān)鍵申報(bào)資料監(jiān)督檢查

省財(cái)政廳等主管部門應(yīng)明確“一案兩書”等專項(xiàng)債券申報(bào)關(guān)鍵材料的編制標(biāo)準(zhǔn)和編制要求，加大對市縣相關(guān)部門的培訓(xùn)力度，以及對第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，提高“一案兩書”的規(guī)范性和準(zhǔn)確性。縣級財(cái)政、發(fā)展改革等相關(guān)部門應(yīng)做好審核把關(guān)，審查材料的規(guī)范性、完整性、真實(shí)性，確保納入專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫的項(xiàng)目質(zhì)量過關(guān)、儲備成熟。行業(yè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)編制申報(bào)材料的指導(dǎo)服務(wù)，對定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)范圍出具指導(dǎo)意見，對第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目單位出具虛假申請資料，騙取套取專項(xiàng)債券資金的違法違規(guī)行為，明確行業(yè)處罰措施，嚴(yán)控行業(yè)亂象。 (作者：張璇)