本章結合調查研究情況，對政府專項債券管理流程中存在的重要問題進行了總結，列舉實際案例，分析了問題存在的原因，為改進管理制度和管理模式奠定基礎。
一、山東省地方政府專項債券管理存在的問題
1.1 專項債券項目儲備不夠成熟規范
專項債券項目是全流程管理中最重要、最核心的要素，是債券資金能否發揮效益的關鍵，但是項目儲備工作量大、環節繁瑣，各種問題層出不窮，也是出現問題的重災區，主要的問題類型有：
一是部分地區未提前謀劃儲備重點項目，項目儲備質量不高，缺乏拉動有效投資的重點項目。有的市縣沒有做好前期項目儲備工作，等到額度分配下來，才著手謀劃實施項目，規劃質量不高、缺乏前瞻性和整體性。如某市在儲備債券項目時，缺少拉動投資重點項目，在分配債券額度時，未按要求提高集中度，向準備充分的項目傾斜。2020 至 2022 年，發行金額不超過0.1億元的項目12個、11個、11個，占項目總數的10.34%、9.57%、8.46%。2022 年該市 37 個債券項目納入省重點項目范圍的僅7個，占比18.92%。又如某市為增加儲備項目數量，同類項目拆分立項申請專項債券，增加項目管理成本。2021年該市東城部分供氣管網設施提升工程、2022年該市東城區域供氣設施安全改造項目、2022年該市開發區燃氣供熱設施提升改造項目3個項目，建設內容均是對存在安全隱患的燃氣設施及管道進行維修改造，地點均在該市開發區范圍內，項目建成后的運營維護均是該市黃河燃氣有限責任公司。該市發展改革部門及財政部門在審核債券項目入庫時，片面追求項目數量，未考慮項目之間的關聯性。上述3個項目在實施過程中，分別立項、辦理環評和建設手續，分別編制可行性研究報告、“一案兩書”，分別進行工程招投標，增加時間、人力和前期費用成本，資金使用效益低下。又如，2021年該市供熱配套設施優化升級項目、2022年該市經濟技術開發區供熱基礎設施建設項目、2022年該市經濟技術開發區燃氣供熱設施提升改造項目3個項目，建設內容均是對市政供熱管網以及老舊住宅小區供熱設施進行更新改造，地點也均在該市經濟技術開發區范圍內，項目建成后的運營維護也是同一單位。該市發展改革部門及財政部門未統籌考慮項目之間的關聯性，未統一立項實施，增加項目管理成本。
二是部分地區用純公益性項目、商業性項目等申請使用專項債券資金，不符合債券資金投向。有的將部分無收益的市政工程等打包申請專項債券；有的將景觀工程通過包裝申請專項債券；有的為實現招商引資任務，包裝商業化項目申請專項債券。如某市開發區主體產業園基礎設施配套項目層層嵌套無關聯無收益的市政工程建設，不符合債券資金投向。該項目總投資26.98億元，計劃申請專項債券13.49億元，已發行專項債券6.6億元，包含主體產業園基礎設施配套項目一期、二期等9個子項目，子項目中又層層嵌套，包含府前大街等40條道路及配套管線修建改造工程，破損道路、沿線危橋、廢棄路口改造，市政綠化、橋梁亮化、水質治理、公園景觀提升等96 個單體工程，且位置分散、互不相關，絕大多數無收入來源，償債資金無法保障。又如某市中心城區河流旅游基礎設施建設項目將債券資金違規用于商業化項目。該項目總投資6億元，項目建設內容包括配套環境提升工程及旅游業態提升工程等。2022年項目單位該市中心城區河流生態旅游開發有限公司以中心城區湖提升工程、中心城區湖游客中心等5個子項目申請政府專項債券資金7000萬元，建設內容為水上棧道及配套設施、水上游客中心（包含經營性餐廳），屬于商業化運營項目，不符合專項債券投向。
三是有的項目前期準備工作不充分，特別是新建項目前期手續辦理不及時，受限于規劃、設計、招投標、開工等審批備案手續辦理時間長，導致項目無法及時開工；有的項目前期論證不夠充分，申請債券資金后發現無法實施，影響債券資金發揮效益。如某市部分專項債券項目前期準備工作不充分，工程推進滯后。2021年4月19日某市發行專項債7000萬元用于該市某區高壓線路遷改工程項目的實施。根據《某市某區高壓線路遷改工程項目項目收益與融資自求平衡專項評價報告》，該項目計劃的建設工期為2020年11月至2022年11月。工程總承包合同簽訂日期為2021年1月8日，實際開工時間為2021年8月10日，較合同簽訂時間延遲7個月。工程總承包合同約定的建設工期為實際開工后365天，即2021年8月10日至2022年8月10日。
項目實際執行進度明顯偏慢，主要原因：一是民事協調補償問題，該區部分居民阻撓施工，清障進展緩慢，正在積極協調。二是目前幾條相關道路新建電纜溝尚未完工移交，不具備安裝條件，需協調市交通局抓緊完成項目建設。三是某路段施工因拆遷計劃后延，影響項目正常推進。預計竣工時間最快為2023年12月。由于前期準備不足，未充分考慮到拆遷計劃因素，導致項目推進緩慢，比計劃竣工時間延遲1年以上。
1.2 專項債券資金使用不夠規范高效
隨著基層財政部門收支矛盾不斷增大，專項債券資金已經成為市縣庫款中的大資金，但管理中存在不規范的問題也較多，主要有：
一是債券資金分配額度與項目需求不匹配，一次申請多年需求的債券資金額度，無法及時支出，出現資金閑置現象。如，某縣未按項目實際用款需求安排債券發行計劃，導致資金閑置。2022年3月8日，某縣行政審批服務局出具關于山東**公司建設該縣康養項目調整項目名稱、建設規模、投資額及建設周期的批復，總投資變更為23960 萬元，建設期限變更為建設周期24個月，預計2021年11月開工建設，2023年10月前完工。2022年5月該項目申請專項債券4000萬元。截至2022年11月7日，項目尚未開工建設，2022年專項債券資金4000萬元實際使用0.4萬元，剩余專項債券資金3999.6萬元結存在縣財政局賬戶。項目長期未進行招投標手續，未開工建設。因項目未及時開工造成“錢等項目”。
二是債券資金分配到項目單位后，受項目進度等影響，沉淀在項目單位；有的項目單位為加快資金支出進度，超合同約定提前支付工程款。如某區項目超進度支付工程款問題。2020年至2022年，某區人民醫院收到醫療中心（人民醫院新院區）項目政府專項債券資金49300萬元。2017年10月9日，該區人民醫院與**公司簽訂總承包施工合同，約定項目開工時間為2017年9月16日，竣工時間為2021年3月15日，因開展考古勘探和文物清理發掘，導致工程延期。2021年6月該項目正式開工，因原材料和人工成本增加，施工方要求在材料款支付方面按審核值100%比例付款。項目單位超進度支付工程款2674.5萬元。
三是項目單位支付債券資金不及時，或債券資金不足，導致拖欠工程款。如某縣資金籌集不到位，2021年新建幼兒園項目拖欠工程款3398.8萬元。項目總投資19500萬元，其中9750萬元由該縣財政部門承擔，其余資金通過發行專項債券籌措。項目單位分別與某建筑有限公司等2家公司簽訂3家幼兒園的施工合同，合同總額15063.83 萬元。按照合同約定，截至審計日該項目應付工程款9298.8萬元，債券資金5900萬元已全部支出，其余資金未到位，導致拖欠2家建筑有限公司工程款共計3398.8 萬元。因缺乏建設資金，項目進展緩慢，已拖延工期3個月。
1.3 專項債券績效管理不夠嚴格有序
山東省是全國第一個出臺專項債券績效管理辦法的省份，但是與其他財政資金的績效管理相比，專項債券的績效管理仍處于較落后階段，主要問題表現為：一是項目資金績效考評覆蓋面窄、時效性較差等，績效管理目標未有效實現。根據《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號）要求，省級財政部門應根據工作需要，每年選取部分重大項目開展重點績效評價。選取項目對應的資金規模原則上不低于本地區上年新增專項債務限額的5%，并逐步提高比例[50]。由于財政部門考核比例低，考評面比較窄，加之需由各級財政逐級上報績效自評，再由省財政選取部分重大項目委托第三方機構進行績效評價后出具最終績效評價報告，導致存在無法達到績效管理目標的風險。如某市2020年度、2021年度績效評價報告分別于2021年11月、2022年4月出具，報告出具時間均滯后于下一年度專項債項目儲備時間，無法發揮約束和推動效應。
二是有的市縣對專項債券績效管理要求不夠嚴格，缺少事前績效評估、績效評價等必要環節；有的項目單位未落實績效評價的主體責任，評價指標不夠細化、不可量化，與績效目標不銜接；有的項目入庫前，未開展事前績效評估、未制定績效目標或事前績效評估不規范、績效目標設定不合理不細化。某縣體育活動中心體育設施建設項目政府專項債券項目績效目標情況表（2022年度）中填報的“數量指標”三級指標設為“體育館施工完成數”，指標值設置為“1座”。績效目標設置的數量指標不能反映出具體的建設施工規模、建筑面積等項目績效情況，數量指標不能清晰反映政府專項債券資金的預期產出和效果，績效指標設定不合理不細化。又如2020年至2021年某市有20個項目績效評價表的數量指標、成本指標等指標設置雷同，如2020年某水庫沉砂池至試驗基地水源工程輸水管道工程與2020年度某水庫與兩管線連通項目的績效評價指標設置和得分完全一致。
三是第三方機構績效評價內容不完整，部分績效指標打分不合理。績效評價內容不完整。根據《某市政府專項債券項目資金績效管理辦法》要求，“項目主管部門和財政部門績效評價要反映項目決策、管理、產出和效益，突出專項債券項目資金績效評價特點”。抽查發現，某市汽車工程職業學院VR+公共實訓基地項目的績效評價未反映債券還本付息納入預算管理以及資金撥付進度與項目建設進度匹配情況等內容。部分績效目標打分不合理。2021年汽車學院VR+公共實訓基地項目績效評價報告顯示，決策和績效目標合理性、產出數量、產出時效、償債時效以及效益等績效目標均得滿分。由于部分建設手續不完備，該項目未能及時實施，績效評價時尚未組織竣工驗收，項目建設期的工程質量、實施效益和滿意度等無法評價。此外，該項目還存在債券資金未設置績效目標、配套設施采購率不達標以及償還利息不及時等問題。
1.4 專項債券償債風險防控需進一步加強
地方政府“重發行、輕管理”的情況較為普遍，只注重爭取債券資金，但不考慮項目收益和還款能力，采取編造不切實際的項目收益平衡方式，過度透支未來財力，存在償債風險。
一是使用專項債券的建設項目過度依賴債券資金，除債券資金外，其他融資難以到位，造成資金緊張，項目停滯。如項目單位因配套資金不足等，拖欠工程款。某市疾病預防控制中心遷建項目預算總投資51537.51萬元，2020年12月啟動，計劃于2022 年末完工。截至2022年9月，主體結構已完成，正在進行裝飾及安裝，完成投資總額31127.21 萬元（工程費用28061.95萬元、其他費用3065.26萬元），整個項目建設進度占總工程85%。從賬面情況看，到位資金總額24000萬元（省級以上財政撥款5500萬元、市財政撥款2500萬元、專項債16000萬元），已支付資金23789.99萬元（省級以上財政撥款5500萬元、市財政2289.99萬元、專項債16000萬元），由于后期建設資金來源不足，工程款僅支付50% 。其中，單主體工程一項，按照合同約定應付施工單位工程款28004.78萬元，實際支付20954.73萬元，應付未付7050.05萬元。
二是項目運營收益測算虛高，運營成本估算不足，實際運營中難以取得預期收益，造成償債風險。如某市公共實訓中心與創新創業中心項目運營效果不佳，未達到預期目標。該項目申請2021年度債券資金5000萬元，項目主體建筑已取得工程竣工質量驗收報告，處于竣工決算審計階段。該項目收益與融資自求平衡報告反映，收入預期主要來自每年面向社會實訓各類人員18000人次，正常年實訓費收入估算為2450萬元。調查發現，項目建成后，因受2022年初疫情影響，根據省教育廳、該市政府疫情防控指揮部要求，學校嚴格控制社會人員出入，并持續封校近三個月，同時，學員公寓被疫情防控指揮部征用為疫情防控期間隔離酒店，社會培訓、實訓創收、住宿等工作無法開展。截至2022年6月，除該區疫情防控指揮部定期向酒店支付隔離費用共計151.26 萬元外，項目未產生其他經濟收益，遠低于預期收益。
三是有的債券項目形成資產管理不規范，資產權屬不清晰，未建立債券項目日常統計和動態監控，可能出現資產流失等重大損失，后期償債來源難以保障，形成償債風險。如項目單位與民營企業成立合資公司，承擔專項債券建設項目，未約定償債責任和資產權屬，項目建成后，民營企業不同意使用項目的經營收益償還債券本息，形成償債風險。
二、山東省地方政府專項債券管理存在問題的原因分析
2.1 項目審核把關不嚴，政府投資效益不高
一是片面追求債券額度，缺乏成熟項目支撐。各地財力緊張、償債壓力大，縣級政府多基于省級、市級政府“兜底”心態，在項目謀劃和儲備時，將償債能力不足的項目申請上報，在債務償還時更多寄希望省、市兩級財政支持或依賴發行再融資債券展期，導致為獲得專項債券資金而在審核專項債項目時“放水”，市級政府也同樣存在這樣的心態，出現“層層把關、層層把不了關”的局面，最終導致風險在展期過程中不斷積累，形成極大風險隱患。個別市縣政府將爭取債券額度作為一項“政績”，盲目鋪攤子、上項目，對債券項目申報審核把關不嚴，忽視項目用地是否符合土地規劃、是否分配足額建設用地指標等可行性條件。有的臨時拼湊包裝債券項目，項目管理、資金使用等存在“短板”，導致項目難以順利實施。
二是部分市縣“重發行，輕管理”，為爭取專項債券額度，將前期論證不充分，未達到開工條件的項目納入項目庫，或未充分考察項目的可行性、合規性，甚至人為“包裝”無收益的公益性項目、可商業化運行的產業項目，盲目做大項目庫，以此爭取債券資金額度，債券資金下達后，因項目達不到開工條件或者偏離專項債券投向，造成專項債券資金無法及時投入使用。有的項目資產管理制度不夠完善，地方政府對債券項目形成資產登記制度落實不嚴格，債券形成資產底數不清，未及時登記入賬。對民營企業參與實施的債券項目，缺少相關制度約束，對民營企業是否參與償債、是否享有資產所有權，權利義務與責任如何劃分等事項尚不明確，亟須完善制度規范項目運營。
2.2 債券資金使用監管不到位，處罰制度不完善
專項債券資金是真金白銀，在基層財政十分困難的階段，擠占、挪用、不及時撥付等問題層出不窮，多數財政部門和項目單位是“明知故犯”，究其原因主要有兩方面。
主觀上，債券資金的管理制度雖然明確了資金如何管理使用，但是沒有明確各類違規使用的情況如何進行處理處罰，有的規定雖然有相關條款，但是十分籠統，比如參照《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》等。處理處罰措施不夠明確嚴厲，對違規使用就缺乏震懾力。在基層“三保”保不住和擠占專項債券資金之間，“兩害相權取其輕”自然選擇后者的負面影響更小。客觀因素來看，近年來的經濟形勢也給專項債券資金的管理造成很多負面影響，各地財政吃緊，許多違規行為也是無可奈何、別無選擇。上級財政部門不斷調度支付進度，基層財政部門或項目單位也只能“上有政策，下有對策”，采取各種措施抓緊把錢花出去，完成任務。
2.3 債券績效管理缺乏指標體系，績效管理流于形式
一是缺乏詳細的指標體系。2021年7月，財政部要求各發債主體開展地方政府債務績效評價，也就是對省級政府提出開展績效評價工作的要求。山東省在財政部印發專項債券績效評價制度前，就試行過相關制度，2022年，結合財政部專項債券績效評價制度，省財政廳印發專項債券項目資金績效管理辦法，明確專項債項目績效評價指標體系、評價標準等要求。但評價總體上屬于“抽查”，主要由項目單位自評，離規范化、常態化全面開展績效評估還有差距。同時，因主管部門和財政部門人力資源緊張、專業知識限制等原因，項目現金流、還款能力、運營情況、產出效益等方面的真實情況難以完全掌握，更難以準確運用結果。
二是項目單位對開展績效評價缺乏系統指導。項目單位是開展績效評價的主體，但是項目單位對績效管理的認識多數是不到位的。目前，多數項目單位將績效管理工作外包給第三方中介機構做，第三方中介機構對獲取項目信息的難度更大，并且第三方中介機構對績效管理也并不專業，多數是以營利為目的，只要符合基本要求即可，很難發揮績效管理的作用。
2.4 償債風險預警不充分，地方政府債務風險加劇
為債券項目順利通過審核，有的市縣在進行項目收益與融資成本自求平衡測算時，虛高項目收益，也未充分考慮項目其他融資成本和運營成本，實際執行中，此類項目基本無法達到自求平衡的要求，項目運營過程中出現的償債資金缺口將轉嫁地方政府，增加地方政府中長期償債壓力，部分市縣已出現財政部門墊付債券利息情況。一些項目尤其是部分市政基礎設施項目過度依賴土地出讓收入，有的甚至出現“一地多用”，后期償債來源難以保障。
究其原因一是項目審核缺乏可量化可執行的審核評判標準，導致無法有效篩選融資與收益自平衡項目的風險。從項目申報的條件來看，根據現有“項目儲備一批、債券發行一批、資金見效一批”動態申報發行機制，堅持“資金跟著項目走”的原則，進入項目儲備庫的項目應通過立項、可研和環評批復等行政審批，已完善用地和規劃許可證等建設手續，具備開工條件，建成后收益平衡的項目。但實際執行中，由于沒有形成可量化可執行的審核評判標準，如必須獲得的前期建設手續、同類項目口徑統一且可靠的收入、支出預測數據來源等，地方政府專項債審核人員在審核時，主要依靠對宏觀政策的把控，存在較大的自由裁量空間，導致儲備項目質量參差不齊，部分項目甚至未完成前期準備工作，無法開工造成資金閑置等。
二是缺乏對項目單位、運營單位的審核，存在項目運營能力不足導致收益不能實現的風險。專項債項目審核主要針對項目的立項、可行性研究報告、項目實施方案和建設手續等各項因素，對項目建設及運營單位并無明確要求，也沒有嚴格的管控措施和處罰措施，形成審核真空，導致部分專項債項目資金由于項目單位涉訴被凍結或強制執行，影響項目建設。如2021年，由于某縣部分專項債項目單位拖欠工程款、承擔貸款連帶責任涉訴，導致專項債券項目資金被法院凍結、強制執行用于償還欠款等；個別項目單位為避免法院將專項債券資金作為施工單位涉訴資產執行，將其轉入施工單位項目負責人個人銀行賬戶，資金安全存在風險。
三是對債券發行關鍵信息的審核把關不嚴格，導致項目質量參差不齊。根據財政部相關規定，專項債券在發行階段應當編報項目實施方案、財務評價報告、法律意見書（簡稱“一案兩書”），其中：項目實施方案由項目單位編報，財務評價報告、法律意見書由第三方評估機構出具。“一案兩書”的披露是專項債發行前的必要程序，關系著專項債能否成功發行。高質量的“一案兩書”能夠保障投資者權益，在一定程度上防范地方政府債務風險。而現行的規定及實際操作中，并未明確“一案兩書”的具體編制標準，也未對第三方評估機構履職盡責情況、評估內容進行明確要求，導致山東省部分專項債項目“一案兩書”均由項目單位委托銀行聘請第三方評估機構進行編制，為保證項目能通過審核并發行，第三評估機構往往會迎合項目單位，對“一案兩書”進行“包裝”或者規避關鍵問題。而債券承銷商在購買債券時，更多關注的是省級政府的信譽，而非項目的質量，導致“一案兩書”未發揮其真實效用，推高了政府償債風險和投資者投資風險。如由于專項債券項目收益平衡測算不準確、項目前期手續披露不真實，導致部分專項債券項目收益無法覆蓋債務本息等。 (作者：張璇)
