專項(xiàng)債是政府融資的重要渠道,隨著其規(guī)模的不斷增大,問題也逐漸顯露。當(dāng)前全國審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題雖然大部分都集中在運(yùn)營和資金使用方面,但追本溯源還是在發(fā)行階段。通過對市縣級地方政府專項(xiàng)債發(fā)行階段進(jìn)行研究,把項(xiàng)目儲備、前期準(zhǔn)備、申報(bào)入庫三個(gè)階段中存在的問題進(jìn)行了詳細(xì)分析,并提出能夠有效應(yīng)對的相關(guān)建議措施。

 一、專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀 

據(jù)統(tǒng)計(jì),2023 年全國專項(xiàng)債額度為38000億元,截至2023年10月19日,年內(nèi)地方政府發(fā)行新增專項(xiàng)債35291.3億元,發(fā)行進(jìn)度約93%。 

 發(fā)行量方面,近些年專項(xiàng)債的規(guī)模趨于平穩(wěn)。2015 年發(fā)行首年僅融資 959 億元,2020 年增至36019 億元,6年間增長了37.5倍;2020年之后的三年,專項(xiàng)債的發(fā)行額都相對穩(wěn)定地控制在3.5到4萬億元左右。 

 發(fā)債項(xiàng)目投向方面,民生類基建項(xiàng)目占據(jù)主導(dǎo)地位。2023 年市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施類占比32.5%,交通基礎(chǔ)設(shè)施類占比17.7%,社會事業(yè)類占比14.6%,保障性安居工程占比12.4%,前四類項(xiàng)目合計(jì)占比高達(dá)77.2%。

各省份發(fā)行規(guī)模方面,廣東、山東、四川發(fā)行金額位列全國前三,合計(jì)8527.7億元,占比24.2%。廣東發(fā)行量最大,與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配;山東與四川作為新興經(jīng)濟(jì)體,區(qū)域發(fā)展動力強(qiáng)勁,中央支持力度也較大。 

二、基于審計(jì)視角分析市縣級地方政府專項(xiàng)債發(fā)行階段的問題 

專項(xiàng)債發(fā)行階段主要涉及項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目申報(bào)入庫以及額度批復(fù)下達(dá)。由于額度批復(fù)下達(dá)階段的權(quán)利和工作內(nèi)容主要集中在國家和省級發(fā)改、財(cái)政部門,市縣級參與度較低,本文重點(diǎn)討論前三個(gè)階段市縣級地方政府發(fā)行專項(xiàng)債過程中存在的問題。 

  (一)項(xiàng)目儲備階段 

1.項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺乏價(jià)值,謀劃難度加大 

前期在國家政策推動下,各地政府專項(xiàng)債申報(bào)數(shù)量大幅增加,部分地方政府為了提高通過率,抱著“應(yīng)報(bào)盡報(bào)”的態(tài)度粗放式管理,謀劃的儲備項(xiàng)目比較粗糙和倉促,多有疏漏和差錯(cuò)。近些年,全國發(fā)債額度日趨穩(wěn)定,對項(xiàng)目質(zhì)量要求越來越高,謀劃新項(xiàng)目的難度在增加。相關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題有為搶占專項(xiàng)債額度虛假申報(bào)項(xiàng)目;申請計(jì)劃與實(shí)際投資需求不符;同一項(xiàng)目多次申報(bào)失敗等。 

2.項(xiàng)目投向偏離政策要求,資源匹配度低 

專項(xiàng)債的投向是動態(tài)調(diào)整的。2017年國家首先試水土地儲備和收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域;2019年土地儲備、房地產(chǎn)、商業(yè)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目被列入負(fù)面清單,確定了交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、水利等9大專項(xiàng)債基本領(lǐng)域;2022 年又新增“新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源”領(lǐng)域。上述可見國家政策調(diào)整之快之細(xì),而領(lǐng)域又是專項(xiàng)債篩選首要指標(biāo),一旦偏離中央動向,選錯(cuò)領(lǐng)域,項(xiàng)目成功的概率會極大降低。 

另一方面,部分市縣級政府受當(dāng)?shù)刭Y源和經(jīng)濟(jì)體量等多方面條件限制,可投向領(lǐng)域比較狹窄,無法參與如鐵路、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)備等國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目,地方政府為獲取資金,可能會出現(xiàn)申報(bào)內(nèi)容與實(shí)際用途不一致的情況。相關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題有違規(guī)將商業(yè)項(xiàng)目或已完工的項(xiàng)目重新打包申報(bào)專項(xiàng)債;產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目政府用作辦公樓“以租代建”興建樓堂館所;違規(guī)將專項(xiàng)債項(xiàng)目資產(chǎn)作為抵押物融資增大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。

 3.缺乏有效激勵(lì),申報(bào)積極性不高

專項(xiàng)債申報(bào)涉及資料準(zhǔn)備、論證和編寫收益平衡方案等,工作量較大,流程復(fù)雜,后續(xù)檢查、巡視等關(guān)注度高,且部分基層單位缺乏具有專業(yè)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的人員,申報(bào)工作積極性不高。相關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題有未完成項(xiàng)目申報(bào)責(zé)任目標(biāo);發(fā)改與財(cái)政部門責(zé)任界定不清;工作交接不當(dāng)導(dǎo)致資料不完整等。

  (二)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段 

1.論證缺乏深度,可行性存疑 

一是調(diào)研不夠充分。前期各項(xiàng)審批工作包括可研批復(fù)、建設(shè)規(guī)劃、征地拆遷、安評意見等,上述任何一環(huán)節(jié)未作充分調(diào)查無法落實(shí)都會導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后在進(jìn)度、質(zhì)量和績效等各方面達(dá)不到預(yù)期要求。二是風(fēng)險(xiǎn)分析不足。部分可行性分析內(nèi)容缺少對相關(guān)市場預(yù)測數(shù)據(jù),未對市場的現(xiàn)有需求和供給能力給予科學(xué)合理的定量分析,有些項(xiàng)目僅重視收益論證,缺乏對環(huán)保、節(jié)能、技術(shù)條件等方面的分析,或是有一定分析但未能達(dá)到相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題有建設(shè)項(xiàng)目未能獲取林地批復(fù);定制廠房項(xiàng)目因環(huán)評不達(dá)標(biāo)建成后企業(yè)未進(jìn)駐;文旅項(xiàng)目因地理位置及交通狀況建成后長期荒廢等。 

2.收益“表里不一”,存在隱形風(fēng)險(xiǎn) 

專項(xiàng)債是以有一定收益的公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來源的政府債券,但由于其公益屬性,一些項(xiàng)目自身很難產(chǎn)生足夠的收益,申報(bào)單位為了能夠成功發(fā)行,會通過“包裝”讓項(xiàng)目看起來有亮眼的收益表現(xiàn),但是這些數(shù)據(jù)來源的真實(shí)性、可靠性都無法證實(shí),缺乏客觀性和科學(xué)性,對收益成本的測算原則和計(jì)算過程的編制也不夠詳細(xì)。這些“包裝”操作讓項(xiàng)目表面上達(dá)到了收支平衡,實(shí)際增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政負(fù)擔(dān)。相關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題有將不相關(guān)收益納入項(xiàng)目收益;測算污水處理費(fèi)收入以全市GDP增速為依據(jù),而不是處理單價(jià)及處理量等。 

3.第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)失真 

根據(jù)政策要求,專項(xiàng)債部分申報(bào)文件需要由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具專項(xiàng)評估意見。為使專項(xiàng)債項(xiàng)目能夠通過評審,在采購第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)的過程中可能會存在舞弊,如采購方選擇不具備專業(yè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu),或是中介機(jī)構(gòu)為獲取業(yè)務(wù)故意隱瞞重大事項(xiàng)幫助申報(bào)單位“包裝”項(xiàng)目,導(dǎo)致最終評價(jià)結(jié)果失真。相關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題有虛假串標(biāo);未按規(guī)定執(zhí)行政府采購程序;第三方機(jī)構(gòu)長期未更換;收益與融資平衡方案的編制和評估為同一家機(jī)構(gòu)等。 

  (三)項(xiàng)目申報(bào)入庫階段 

專項(xiàng)債申報(bào)流程分為需求上報(bào)、項(xiàng)目評審兩個(gè)步驟,申報(bào)項(xiàng)目經(jīng)省級發(fā)改和財(cái)政部門評審?fù)ㄟ^后納入全省發(fā)行備選庫管理。 

1.時(shí)間規(guī)劃不合理 

專項(xiàng)債一般是每年的10到12月完成次年的需求申報(bào),地方政府應(yīng)在上半年就做好謀劃和準(zhǔn)備,各項(xiàng)資料在第三季度就應(yīng)做好評審及相關(guān)留存,然后在第四季度完成申報(bào)。然而部分申報(bào)單位由于時(shí)間安排不合理,在申報(bào)前未完成“一案兩書”或是尚未獲得用地審批等其他必要手續(xù),導(dǎo)致無法及時(shí)申報(bào)。相關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題有因發(fā)行延后資金無法到位導(dǎo)致“項(xiàng)目等錢”;未及時(shí)結(jié)算相關(guān)企業(yè)欠款;墊付成本增加等。 

2.事前績效評價(jià)“假把式” 

事前績效評價(jià)結(jié)果是進(jìn)入專項(xiàng)債項(xiàng)目庫的必備條件。目前,專項(xiàng)債事前績效評價(jià)主要以自評為主,地方財(cái)政選評、抽評和第三方機(jī)構(gòu)代理評估為輔,自評往往容易流于形式,第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與服務(wù)質(zhì)量也有待考量。此外,由于現(xiàn)階段對專項(xiàng)債績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)尚處于研究探索階段,以及未來不可預(yù)測風(fēng)險(xiǎn),設(shè)定的績效指標(biāo)可能無法有效評價(jià)目標(biāo),甚至可能出現(xiàn)為避重就輕凸顯預(yù)期樂觀事項(xiàng)設(shè)置不合理指標(biāo)的情況。相關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題有自評內(nèi)容過于簡單;將上年已完成內(nèi)容繼續(xù)設(shè)為下年考核指標(biāo);定性類評價(jià)指標(biāo)比例遠(yuǎn)高于定量類指標(biāo);指標(biāo)量化依據(jù)不科學(xué)等。

 三、提出的應(yīng)對建議

  (一)夯實(shí)儲備基礎(chǔ),做好前期規(guī)劃 

一要深挖政策,精心挑選高價(jià)值儲備項(xiàng)目。市縣級政府應(yīng)加強(qiáng)政策學(xué)習(xí),吃透上情、摸清下情,及時(shí)剔除不符合要求、價(jià)值低的項(xiàng)目,避免造成不必要的資源和成本浪費(fèi);積極主動對接上級債券主管部門,獲取相關(guān)債券專家的專業(yè)指導(dǎo)意見,立足本地區(qū)實(shí)際情況,拓寬思路,科學(xué)精準(zhǔn)謀劃一批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。 

二要做好規(guī)劃,加強(qiáng)項(xiàng)目推進(jìn)力度。專項(xiàng)債的申報(bào)評審工作有嚴(yán)格的時(shí)間限制,申報(bào)單位要提前做好項(xiàng)目資料的準(zhǔn)備工作。前期的準(zhǔn)備材料涉及發(fā)改、住建、環(huán)保、第三方社會機(jī)構(gòu)等多方單位,牽頭單位應(yīng)加強(qiáng)調(diào)度,牢固樹立“一盤棋”意識,促使各單位形成強(qiáng)大工作合力,緊密協(xié)作配合,把專項(xiàng)債項(xiàng)目謀劃、儲備、申報(bào)工作擺在更加突出位置。 

  (二)提高認(rèn)識,完善激勵(lì)考核機(jī)制 

一是明確責(zé)任界限。可以通過建立規(guī)章制度、召開聯(lián)席會議等方式來落實(shí),明確目標(biāo)的主體責(zé)任單位,有助于針對問題單位提出有效的改進(jìn)建議,同時(shí)責(zé)任單位能夠快速認(rèn)領(lǐng)問題有助于提高整改效率。 

二是完善激勵(lì)手段。可以采取建章立制,納入年度考核目標(biāo),設(shè)立激勵(lì)獎(jiǎng)項(xiàng),進(jìn)行考核公示等措施推動各單位工作積極性。對積極申報(bào)、完成進(jìn)度快的部門和單位進(jìn)行激勵(lì)表彰;對有條件申報(bào)而未申報(bào)、消極應(yīng)付申報(bào)、項(xiàng)目進(jìn)度推進(jìn)慢的部門和單位進(jìn)行通報(bào),并與部門預(yù)算資金安排、年度考核等相掛鉤。 

  (三)扎實(shí)開展項(xiàng)目可研,充分挖掘項(xiàng)目收益 

一是深化項(xiàng)目可行性研究。政府各部門應(yīng)充分認(rèn)識專項(xiàng)債項(xiàng)目對支持本地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要性和戰(zhàn)略性意義,抓好政策機(jī)遇,提前謀劃部署,強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目前期工作的成熟度,根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn),區(qū)位優(yōu)勢,盡快確定項(xiàng)目選址、建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模方案等,同時(shí)將必要的環(huán)評、用地、土地指標(biāo)工作前置。最好項(xiàng)目已處于開工準(zhǔn)備階段,政府專項(xiàng)債投放后項(xiàng)目能夠開工建設(shè),能夠馬上形成實(shí)物投資量。 

二是合理測算收益,科學(xué)防范風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目收益的來源要符合項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容要求,要有科學(xué)合理的收益點(diǎn)和收益數(shù)據(jù),同時(shí)收入增速、運(yùn)營負(fù)荷要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。由于未來充滿不確定性,為提高發(fā)行主體的風(fēng)險(xiǎn)意識,建議在收益測算中必須保持謹(jǐn)慎,對收入的測算應(yīng)盡量保守,對成本費(fèi)用的測算則要全面,保留一定的安全邊際,以應(yīng)對難以預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)。 

  (四)建立第三方機(jī)構(gòu)管理評價(jià)體系 

根據(jù)專項(xiàng)債后續(xù)管理使用情況,從資質(zhì)、效果、成本等方面,對第三方機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的滿意度進(jìn)行量化評分,評分高的機(jī)構(gòu)在政府招標(biāo)時(shí)享有優(yōu)先權(quán),以此倒逼機(jī)構(gòu)關(guān)注服務(wù)質(zhì)量。同時(shí),建立第三方機(jī)構(gòu)出具評估意見的準(zhǔn)確性的問責(zé)機(jī)制,并設(shè)立“黑名單”,對出具虛假意見、造成重大財(cái)政資金損失浪費(fèi)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰和限制,從嚴(yán)執(zhí)行收支平衡有關(guān)要求,排除專項(xiàng)債項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)。

   (五)科學(xué)開展績效評估,細(xì)化指標(biāo)體系 

為進(jìn)一步細(xì)化績效評價(jià)指標(biāo),建議以專項(xiàng)債涉及的十大行業(yè)為基礎(chǔ),建立不同行業(yè)評價(jià)指標(biāo)和量化標(biāo)準(zhǔn),形成橫向可比的行業(yè)績效評價(jià)管理庫;同時(shí),分階段設(shè)置縱向可比的評價(jià)指標(biāo),不同階段指標(biāo)內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同且分值系數(shù)也不同,比如發(fā)行階段,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注管理和決策評價(jià),并提高相關(guān)指標(biāo)的分值比重。(作者：魏琪)