在深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期，產(chǎn)業(yè)用地混合利用成為賦能生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置的應(yīng)有之義，對(duì)創(chuàng)新詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施提出更高要求。廣東珠三角城市正積極探索“區(qū)域—地塊—建筑”的混合分類體系、“類別—比例—條件”的混合使用規(guī)范以及“分層—分階段—分情形”的規(guī)劃審批程序，為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地混合利用的詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施提供有益經(jīng)驗(yàn)。未來，需進(jìn)一步把握高端科創(chuàng)、柔性生產(chǎn)和市場(chǎng)營(yíng)銷三種空間組織模式，在規(guī)劃編制中，深化“單元詳細(xì)規(guī)劃+地塊開發(fā)細(xì)則+建筑設(shè)計(jì)”的管控模式、“總量+分項(xiàng)”的配比標(biāo)準(zhǔn)以及分階段動(dòng)態(tài)優(yōu)化的審批管理；在規(guī)劃實(shí)施中，重視與土地管理和土地權(quán)益的融合，關(guān)注動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估考核，通過“資產(chǎn)包”配置和“全流程”管理，為創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的用地規(guī)劃策劃、資源整備、開發(fā)運(yùn)營(yíng)等方面提供支撐。

一、明確適用區(qū)域和空間組織模式

（1）高端科創(chuàng)需求下的產(chǎn)業(yè)用地混合利用

理查德·佛羅里達(dá)在《創(chuàng)意階層的崛起》中提出，與工業(yè)社會(huì)時(shí)期工廠、公司為核心的組織形式不同，創(chuàng)意階層的崛起、壯大，為城市指向了更為個(gè)性、更具人文關(guān)懷但同時(shí)也更加難以捉摸的發(fā)展方向。高端科創(chuàng)區(qū)域包括規(guī)劃的創(chuàng)新園區(qū)、產(chǎn)城融合社區(qū)，或既有的位于城區(qū)內(nèi)的工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新園區(qū)。這些地區(qū)主要位于城區(qū)范圍內(nèi)，需要提供法律、財(cái)務(wù)、專利等各類專業(yè)化的生產(chǎn)服務(wù)、醫(yī)療、教育、休閑等多元化的生活服務(wù)和有利創(chuàng)新的空間環(huán)境，并且為圍繞高端科創(chuàng)部門服務(wù)的各類小微創(chuàng)新企業(yè)提供靈活、低成本的空間，主要為工業(yè)、商務(wù)、公共服務(wù)等土地用途。

（2）柔性生產(chǎn)需求下的產(chǎn)業(yè)用地混合利用

柔性生產(chǎn)的概念在1965年由英國(guó)Molins公司首次提出，與傳統(tǒng)大規(guī)模生產(chǎn)不同，柔性生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)機(jī)器設(shè)備的小批量生產(chǎn)能力，以及供應(yīng)鏈企業(yè)高度集聚形成的敏捷和精準(zhǔn)的反應(yīng)能力。柔性生產(chǎn)區(qū)域包括“小單快反”的互聯(lián)網(wǎng)零售、三維掃描、三維打印等產(chǎn)業(yè)集群。這些地區(qū)主要位于城區(qū)邊緣區(qū)域，需要提供交通便捷倉(cāng)儲(chǔ)物流、小型化生產(chǎn)場(chǎng)所，以及多元協(xié)作的生產(chǎn)部門，配套多樣化的產(chǎn)品展示和交流空間，主要為工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、展示等土地用途。

（3）城市營(yíng)銷需求下的產(chǎn)業(yè)用地混合利用

城市營(yíng)銷是運(yùn)用市場(chǎng)營(yíng)銷的方法論，以樹立城市品牌為抓手，提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力并吸引更多的可用社會(huì)資源，從而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)城市良性發(fā)展和滿足人民物質(zhì)文化生活需求。近年出現(xiàn)的“網(wǎng)紅城市”“場(chǎng)景營(yíng)銷”“工業(yè)+旅游”等概念，使得產(chǎn)業(yè)空間營(yíng)銷成為可能，如飲料、汽車、智能設(shè)備等生產(chǎn)廠商紛紛將工業(yè)生產(chǎn)車間與品牌宣傳、青少年教育等相結(jié)合。這些地區(qū)集中在單個(gè)知名企業(yè)形成的大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，需要提供游客集散、文化展示、生產(chǎn)體驗(yàn)、觀光購(gòu)物等旅游空間，主要為工業(yè)、交通設(shè)施、商業(yè)、酒店等土地功能。

二、深化詳細(xì)規(guī)劃的編制審批體系

（1）管控模式：“單元詳細(xì)規(guī)劃+地塊開發(fā)細(xì)則+建筑設(shè)計(jì)”分層引導(dǎo)功能用途合理配置和利用

一是在單元詳細(xì)規(guī)劃層面，主要面向政府意圖落實(shí)與公共利益保障，聚焦底線管控、結(jié)合片區(qū)功能定位、重大項(xiàng)目與公益性設(shè)施布局需要，明確單元的主導(dǎo)功能、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。對(duì)于尚未明確開發(fā)意圖的產(chǎn)業(yè)地區(qū)，可以通過“大地塊”進(jìn)行總量管控，明確地塊管控范圍、主導(dǎo)功能占比區(qū)間、開發(fā)強(qiáng)度控制要求等。

二是在地塊開發(fā)細(xì)則層面，主要面向項(xiàng)目落地與市場(chǎng)開發(fā)需要，明確地塊邊界和地塊管控要求。對(duì)于具有功能混合需要的產(chǎn)業(yè)用地，可以適度留白，明確需要混合的用地性質(zhì)、容積率和設(shè)施配置要求，提出地塊分割合并、容積率轉(zhuǎn)移等實(shí)施規(guī)則，其他指標(biāo)通過后續(xù)實(shí)施方案明確。

三是在建筑設(shè)計(jì)層面，以實(shí)施方案強(qiáng)化實(shí)施管控，通過編制建筑設(shè)計(jì)專章，明確各類功能占比，并在土地出讓方案中落實(shí)，指導(dǎo)實(shí)行“帶方案”出讓。

（2）配比標(biāo)準(zhǔn)：“總量+分項(xiàng)”分類設(shè)定混合兼容的管控規(guī)模比例

一是分類明確混合兼容的規(guī)模比例控制閾值和總量要求。對(duì)于單一性質(zhì)的用地，可以在符合用地兼容性要求的前提下，根據(jù)出讓時(shí)的行業(yè)功能，輔以清單的形式，控制建筑面積混合比例上限。如以生產(chǎn)功能為主的傳統(tǒng)制造業(yè)設(shè)置15%的混合比例，以研發(fā)、創(chuàng)意等創(chuàng)新生產(chǎn)模式為主的新型制造業(yè)可以適當(dāng)提高其比例。對(duì)于兩種及以上用地性質(zhì)混合的用地，明確用地面積和建筑面積比例等管控規(guī)則。

二是細(xì)分用地功能，建立功能準(zhǔn)入規(guī)則。對(duì)于等用地面積較小、布局要求相對(duì)靈活的生活和生產(chǎn)服務(wù)功能，通過正面清單方式鼓勵(lì)其布局。對(duì)于負(fù)外部效應(yīng)較強(qiáng)的危險(xiǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)、鄰避性設(shè)施等不宜混合功能，通過負(fù)面清單方式明確其布局范圍和布局要求。

（3）審批管理：分階段深化彈性指標(biāo)及其控制要求

一是明確以地塊詳細(xì)規(guī)劃作為規(guī)劃審批依據(jù)。按照“決策近期、預(yù)留長(zhǎng)遠(yuǎn)”的原則，對(duì)近期混合利用的產(chǎn)業(yè)用地制定相對(duì)詳細(xì)的規(guī)劃控制要求，直接落實(shí)到地塊詳細(xì)規(guī)劃中。對(duì)中遠(yuǎn)期計(jì)劃采取混合利用的產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行留白，在單元詳細(xì)規(guī)劃中進(jìn)行“大地塊”預(yù)控，暫不編制地塊詳細(xì)規(guī)劃，待開發(fā)意向明確后開展地塊詳細(xì)規(guī)劃編制審批。

二是對(duì)詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)優(yōu)化。將工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地互相轉(zhuǎn)化、工業(yè)用地容積率提高、公益性設(shè)施增加或調(diào)換位置等情形作為詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)優(yōu)化情形，依法依規(guī)合理簡(jiǎn)化審批流程，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地在符合規(guī)定的情況下可靈活變更使用，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批。

三是允許在詳細(xì)規(guī)劃中，將近期開發(fā)意圖不明確的區(qū)域劃設(shè)為靈活開發(fā)區(qū)，對(duì)于土地出讓較慢、基礎(chǔ)設(shè)施完備、潛在價(jià)值較高的地塊，綜合運(yùn)用臨時(shí)用地、先租后讓、彈性年期出讓等政策，以承租人短期租賃的方式進(jìn)行過渡性開發(fā)利用；待片區(qū)條件成熟后，政府按約定收回土地，并按遠(yuǎn)景規(guī)劃實(shí)施。

三、構(gòu)建詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施支撐體系

（1）強(qiáng)化規(guī)劃與土地管理結(jié)合，探索“資產(chǎn)包”組合配置

一是加強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃與土地管理和土地權(quán)益銜接。在詳細(xì)規(guī)劃編制前，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地相關(guān)地塊涉及的存量土地所有權(quán)、出租情況、抵押情況等進(jìn)行深入摸查。在詳細(xì)規(guī)劃編制中，充分聽取相關(guān)土地權(quán)利人意見，保障規(guī)劃方案的可實(shí)施性。

二是推動(dòng)土地成片連片供應(yīng)，結(jié)合增量與存量、國(guó)有與集體混雜的空間基底現(xiàn)狀，通過“國(guó)有+集體”“商住+產(chǎn)業(yè)”“出讓+出租+入股”等方式結(jié)合的混合供地模式，引導(dǎo)土地通過股權(quán)整合和土地騰挪，并以跨門類資源資產(chǎn)組合打包供應(yīng)的形式，實(shí)現(xiàn)成片連片集中開發(fā)。

（2）優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估考核機(jī)制，實(shí)施“全流程 ”管理

一是根據(jù)詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)劃實(shí)施方案和土地出讓方案，結(jié)合過渡性開發(fā)區(qū)域范圍，探索通過綜合評(píng)價(jià)公開出讓，由開發(fā)主體通過限地價(jià)、競(jìng)績(jī)效的方式公開競(jìng)爭(zhēng)獲得土地，并將投標(biāo)時(shí)承諾的績(jī)效要求納入土地出讓或出租合同明確約定。

二是數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，推動(dòng)多部門動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、聯(lián)合監(jiān)管。對(duì)在約定期限內(nèi)達(dá)不到相關(guān)績(jī)效要求的地塊，通過提高租金、收取違約費(fèi)、收回土地等方式進(jìn)行管制，倒逼用地企業(yè)提高土地效益，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地高效利用。（作者：楊一凡，王朝宇，李嘉儀，梁家健，郭強(qiáng)）