本文以廣東省為例，運(yùn)用案例歸納和對(duì)比分析的方法，通過(guò)梳理廣東產(chǎn)業(yè)用地混合利用的政策歷程與發(fā)展趨勢(shì)，剖析產(chǎn)業(yè)用地混合利用導(dǎo)向下傳統(tǒng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“控規(guī)”）的治理掣肘。

一、廣東產(chǎn) 業(yè)用地混合利用的政策歷程與發(fā)展趨勢(shì)

1.1 初步探索階段：珠三角城市自發(fā)探索產(chǎn)業(yè)用地混合利用的管控工具

2015 年前，在原國(guó)土資源部《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》允許工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)配套設(shè)施的引導(dǎo)下，深圳、廣州等珠三角城市為緩解快速工業(yè)化和土地供給緊約束的矛盾，逐步完善規(guī)劃編制方法，初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)項(xiàng)目中常用的用地類(lèi)別、建筑用途的混合使用。以深圳為例，2010年，印發(fā)《深圳市法定圖則土地混合使用指引》，明確法定圖則編制中工業(yè)用地適建的設(shè)施類(lèi)別范圍和規(guī)?？刂埔?；2014年，頒布《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則（2013版）》，新增土地混合使用章節(jié)和新型產(chǎn)業(yè)用地門(mén)類(lèi)，規(guī)定普通工業(yè)用地（M1）和新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）的主導(dǎo)用途和允許建設(shè)使用的其他用途，探索多種用地類(lèi)別、建筑用途、設(shè)施類(lèi)別的科學(xué)合理混合使用。

1.2 規(guī)范引導(dǎo)階段：鼓勵(lì)各地按規(guī)定和實(shí)際探索土地用途兼容復(fù)合利用

自2015年起，為擴(kuò)大工業(yè)用地有效供給和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級(jí)，原國(guó)土資源部等多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地政策的意見(jiàn)》，正式提出“土地用途兼容復(fù)合利用”。在此契機(jī)下，廣東印發(fā)《關(guān)于完善工業(yè)用地供應(yīng)制度促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，提出在符合控規(guī)的前提下，各地可按照“用途相近、功能兼容、互無(wú)干擾、基礎(chǔ)設(shè)施共享”的原則以及“不超過(guò)總建筑面積的15%”的要求，因地制宜制定工業(yè)項(xiàng)目用地的兼容性地類(lèi)和相關(guān)控制指標(biāo)，適當(dāng)安排商務(wù)金融、商品零售、住宿餐飲、城鎮(zhèn)住宅等建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域功能融合和產(chǎn)城融合。這一階段，廣東產(chǎn)業(yè)用地混合利用的控制要求更為清晰、管理更為規(guī)范，而具體的操作細(xì)則由各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)行探索，從而滿足市場(chǎng)主體對(duì)工業(yè)用地用途兼容復(fù)合利用的需求。

1.3 全面推行階段：賦予更大靈活性推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地類(lèi)型的合理轉(zhuǎn)換和混合

2020 年，隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，在國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》等政策推動(dòng)以及新型產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)實(shí)需求的雙重驅(qū)動(dòng)下，廣東印發(fā)《關(guān)于深化工業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革若干措施的通知》等文件，明確在符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求前提下，允許新型產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)配套比例提高至總建筑面積的30%，同時(shí)，鼓勵(lì)不低于總建筑面積50%的工業(yè)用途與其他產(chǎn)業(yè)用途（商品住宅類(lèi)除外）混合供應(yīng)。此外，支持深圳、廣州探索二三產(chǎn)業(yè)混合用地的規(guī)劃?rùn)C(jī)制和管理制度。這一階段，廣東放寬比例控制要求、增強(qiáng)操作靈活性，將產(chǎn)業(yè)用地混合利用政策進(jìn)行全面推廣，助推各地尤其是珠三角城市加快推進(jìn)混合利用方式的實(shí)踐。

1.4 發(fā)展趨勢(shì)

總的來(lái)說(shuō)，為保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間并賦能新業(yè)態(tài)發(fā)展，廣東產(chǎn)業(yè)用地混合利用政策在三個(gè)發(fā)展階段中逐步完善，呈現(xiàn)三個(gè)方面的發(fā)展趨勢(shì)特點(diǎn)。一是在混合對(duì)象上，從“配建式兼容”發(fā)展為“用地式混合”，除禁止混合商品住宅類(lèi)，衍生出更多元用地類(lèi)別的混合利用模式。二是在混合程度上，從“允許兼容不超過(guò)15%”發(fā)展為“新型產(chǎn)業(yè)用地允許兼容不超過(guò)30%”“工業(yè)用途鼓勵(lì)混合不超過(guò)50%”，混合程度不斷加大，為生產(chǎn)配套設(shè)施提供更靈活化布局，為用地混合利用釋放更彈性化空間。三是在混合管理上，“政府主導(dǎo)混合”發(fā)展為“市場(chǎng)需求混合”，不斷強(qiáng)化市場(chǎng)配置和供需對(duì)接，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)需求，適時(shí)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)用地混合利用的適應(yīng)性改良。

二、產(chǎn)業(yè)用地混合利用導(dǎo)向下傳統(tǒng)控規(guī)的治理掣肘

2.1 地塊控制單一化與新業(yè)態(tài)發(fā)展適應(yīng)性不足

傳統(tǒng)控規(guī)直接對(duì)地塊進(jìn)行管理。這種方式雖然在一定程度上保證規(guī)劃的統(tǒng)一性和規(guī)范性，但也暴露出一些局限性。尤其是對(duì)于新型產(chǎn)業(yè)，如芯片制造業(yè)、直播電商等，可能需要教育、科研、商務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)物流等用地的適度混合；小微創(chuàng)新企業(yè)往往需要靈活的空間布局和多樣化的功能組合。而傳統(tǒng)控規(guī)將容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率等控制指標(biāo)均落實(shí)到具體地塊，對(duì)于開(kāi)發(fā)意向尚不明確、或有二次開(kāi)發(fā)需要的地塊未能預(yù)留足夠的彈性空間，導(dǎo)致與市場(chǎng)動(dòng)態(tài)需求的不匹配，進(jìn)而引發(fā)控規(guī)頻繁調(diào)整。

2.2 建設(shè)指標(biāo)和比例規(guī)則的僵化管理

不同行業(yè)存在生產(chǎn)工藝和企業(yè)發(fā)展需要的差異，或者工業(yè)生產(chǎn)在擴(kuò)容過(guò)程中可能需要增加地塊功能或提升建筑面積，而傳統(tǒng)控規(guī)的嚴(yán)格限制使得這些需求難以實(shí)現(xiàn)。例如，自然資源部在2023年發(fā)布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》中，分行業(yè)明確工業(yè)項(xiàng)目用地的容積率、建筑系數(shù)和行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地占比要求，在一定程度上規(guī)范了用地結(jié)構(gòu)，但同時(shí)也限制了空間復(fù)合利用的可能性，不利于小微創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展。

2.3 規(guī)劃調(diào)整的程序繁冗與周期較長(zhǎng)

一旦用地功能比例、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的調(diào)整幅度突破控規(guī)地塊指標(biāo)的要求，便涉及復(fù)雜且嚴(yán)格的規(guī)劃調(diào)整流程。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，控規(guī)修改需要進(jìn)行必要性和可行性的論證，并經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)審議、原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改方案必須經(jīng)法定程序?qū)徟ㄟ^(guò)后方可實(shí)施。這一過(guò)程普遍需要至少半年的時(shí)間，甚至可能長(zhǎng)達(dá)數(shù)年。這種漫長(zhǎng)的調(diào)整周期與企業(yè)快速變化的市場(chǎng)響應(yīng)需求嚴(yán)重不符，嚴(yán)重影響企業(yè)的市場(chǎng)靈活性和競(jìng)爭(zhēng)力。（作者：楊一凡，王朝宇，李嘉儀，梁家健，郭強(qiáng)）