產(chǎn)業(yè)園區(qū)類地方政府專項(xiàng)債券市場的迅速興起和發(fā)展，對(duì)加快各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、推進(jìn)地方城鎮(zhèn)化和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極作用。本文梳理了該市場的發(fā)展背景，從市場發(fā)行規(guī)模、區(qū)域融資狀況、項(xiàng)目資金用途等方面總結(jié)了市場運(yùn)行基本情況。

園區(qū)類專項(xiàng)債市場的發(fā)展背景

（一）產(chǎn)業(yè)園區(qū)是國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是全國各地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，承載著產(chǎn)業(yè)要素集聚、新型產(chǎn)業(yè)培育、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放等重要使命，具有顯著的資源集聚能力和產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益。當(dāng)前，我國已形成工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“高新區(qū)”）、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等豐富的產(chǎn)業(yè)園區(qū)類型。

從相關(guān)政策來看，2020年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》發(fā)布，明確提出將國家高新區(qū)建設(shè)成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展示范區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)。2023年，全國178家國家高新區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP）18萬億元，約占全國GDP的14%；集聚全國約30%的高新技術(shù)企業(yè)、40%的專精特新“小巨人”企業(yè)、60%的科創(chuàng)板上市企業(yè)，凸顯了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的引領(lǐng)性和示范性價(jià)值。1由此可見，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)對(duì)于推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、加快經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展十分重要。

（二）地方政府專項(xiàng)債券政策助力產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目融資

產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)通常包含前期的土地平整，以及之后的廠房和辦公樓宇、交通設(shè)施、電氣工程、供水排水設(shè)施等各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。作為固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)園區(qū)基建投資不僅發(fā)揮著推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展和改善城市功能面貌的作用，也是助力擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長的有效途徑。

隨著全國各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)，資金支持成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素。就債市融資而言，2017年，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》，強(qiáng)調(diào)“著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種”，并推動(dòng)2018年以來包括園區(qū)類專項(xiàng)債在內(nèi)的地方政府專項(xiàng)債券細(xì)分市場快速興起和發(fā)展。

（三）化債背景下部分省份產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目受到較嚴(yán)管控

近年來，我國地方政府負(fù)債率伴隨地方債市場擴(kuò)容明顯提升，地方政府債務(wù)運(yùn)行規(guī)范力度和隱性負(fù)債治理力度隨之加大，政府投資項(xiàng)目監(jiān)管政策收緊。2023年以來，國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》等一攬子化債方案，并制定了針對(duì)新建、在建政府投資項(xiàng)目等領(lǐng)域的管控舉措。天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林等12個(gè)重點(diǎn)省份的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通、市政等領(lǐng)域新建政府投資項(xiàng)目受到較嚴(yán)管控。

園區(qū)類專項(xiàng)債發(fā)行市場運(yùn)行情況

我國園區(qū)類專項(xiàng)債市場于2018年啟動(dòng)發(fā)行。筆者從2018年1月—2024年6月我國發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券中，選取募集資金支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展，并且有“園區(qū)”“開發(fā)區(qū)”“產(chǎn)業(yè)園”等相關(guān)貼標(biāo)的專項(xiàng)債券，作為園區(qū)類專項(xiàng)債市場統(tǒng)計(jì)分析樣本，共得到486個(gè)樣本。以下如無特殊標(biāo)注，樣本數(shù)據(jù)均來自萬得（Wind）。

（一）發(fā)行規(guī)模增速前升后降

圖1顯示，2018年1月—2024年6月（以下簡稱“考察期”），園區(qū)類專項(xiàng)債發(fā)行市場經(jīng)歷了從興起、快速增長到增速放緩的變化。2020年，園區(qū)類專項(xiàng)債發(fā)行4228.98億元，創(chuàng)考察期內(nèi)最高值。自2023年以來，園區(qū)類專項(xiàng)債發(fā)行市場降溫，2023年、2024年上半年發(fā)行額同比分別下降23.75%、90.63%。考察期內(nèi)，園區(qū)類專項(xiàng)債累計(jì)發(fā)行15955.81億元。

2024年上半年園區(qū)類專項(xiàng)債發(fā)行額的大幅削減，可能與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)面臨政策趨緊有關(guān)。以政府投資項(xiàng)目受到較嚴(yán)管控的地區(qū)為例，2024 年上半年，廣西園區(qū)類專項(xiàng)債發(fā)行額同比下降71.47%；云南則未見發(fā)行，有效落實(shí)了相關(guān)政策。

（二）區(qū)域融資狀況顯著分化

1. 發(fā)行規(guī)模分化

考察期內(nèi)，共有21個(gè)地區(qū)發(fā)行園區(qū)類專項(xiàng)債，涉及東部、中部、西部和東北2等各地。發(fā)行額較大的省份為山東（不含青島）、湖南、廣西、福建（不含廈門）、廣東（不含深圳）、云南等。其中，山東（不含青島）在2023年累計(jì)發(fā)行交通水利及市政產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展專項(xiàng)債券2266.62億元，顯示其對(duì)以專項(xiàng)債融資助力產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展和城市建設(shè)較為重視。

考察期內(nèi)，江蘇、浙江（不含寧波）、安徽、湖北、內(nèi)蒙古、遼寧（不含大連）、北京、上海等15個(gè)地區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)未發(fā)行園區(qū)類專項(xiàng)債，其原因可能包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)成熟飽和，大型成熟產(chǎn)業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)資金實(shí)力相對(duì)雄厚，以及這些地方債發(fā)行人申報(bào)園區(qū)類專項(xiàng)債的意愿相對(duì)偏弱等。

2. 資金來源分化

為分析園區(qū)類專項(xiàng)債項(xiàng)目資金的來源結(jié)構(gòu)，筆者篩選部分案例進(jìn)行詳細(xì)分析，如表1所示。表1中大部分項(xiàng)目建設(shè)以自有資金為主，政府專項(xiàng)債資金為輔；少量項(xiàng)目以自有資金為主，金融機(jī)構(gòu)借款、政府專項(xiàng)債資金為輔。總體來說，發(fā)行園區(qū)類專項(xiàng)債是眾多園區(qū)及其配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金的重要來源。

此外，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2023年1月—2024年6月，我國債券市場發(fā)行了87只7年期以上園區(qū)類專項(xiàng)債，發(fā)行利率的中位數(shù)為3.02%，顯著低于同期限信貸利率水平3。這說明園區(qū)類專項(xiàng)債能夠起到減輕資金成本壓力的作用。

（三）資金用途以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主

大量案例顯示，園區(qū)類專項(xiàng)債募集資金主要支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)及其配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資回收期普遍較長，且項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性，有助于改善當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展與優(yōu)化城市形象，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定（見表2）。相關(guān)案例同時(shí)顯示，園區(qū)類專項(xiàng)債募集資金支持的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目競爭實(shí)力相較頭部產(chǎn)業(yè)園區(qū)而言明顯弱一些，申報(bào)地方政府專項(xiàng)債券資金支持是加快這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效途徑。

（四）園區(qū)建設(shè)支持力度明顯超過產(chǎn)業(yè)園區(qū)類城投債

國內(nèi)債券市場支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的產(chǎn)品除了園區(qū)類專項(xiàng)債，還有產(chǎn)業(yè)園區(qū)類城投債（以下簡稱“園區(qū)類城投債”）。但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，兩者在融資規(guī)模、資金用途、償債渠道、發(fā)行期限等方面有所差異（見圖2）。從融資規(guī)模來看，考察期內(nèi)，園區(qū)類專項(xiàng)債累計(jì)發(fā)行額為園區(qū)類城投債的1.60倍。其中在2020—2023年，園區(qū)類專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模呈現(xiàn)梯級(jí)躍升，園區(qū)類城投債發(fā)行額相對(duì)平穩(wěn)。2024年上半年，在我國加大地方政府隱性債務(wù)化解力度的背景下，園區(qū)類城投債、園區(qū)類專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模同比均呈現(xiàn)負(fù)增長。

從募集資金用途來看，園區(qū)類城投債用途涉及產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)、補(bǔ)充項(xiàng)目營運(yùn)資金、償還有息債務(wù)、針對(duì)園區(qū)內(nèi)小微企業(yè)發(fā)放貸款等。但自2023年以來，園區(qū)類城投債用于償還有息債務(wù)的現(xiàn)象顯著增多，尤其是在2024年上半年，園區(qū)類城投債發(fā)行額雖反超園區(qū)類專項(xiàng)債，但用途主要為償還存量債務(wù)。而園區(qū)類專項(xiàng)債作為新增專項(xiàng)債，歷年來募集資金穩(wěn)定且主要支持園區(qū)或配套項(xiàng)目基建。

從償債渠道和融資成本來看，園區(qū)類專項(xiàng)債以項(xiàng)目專項(xiàng)收益和政府性基金來償還，體現(xiàn)為地方政府信用，融資成本相對(duì)較低；園區(qū)類城投債由城投企業(yè)負(fù)責(zé)償還，體現(xiàn)為城投企業(yè)信用，融資成本相對(duì)較高。考察期內(nèi)，在公開發(fā)行時(shí)有主體評(píng)級(jí)園區(qū)類城投債的主體評(píng)級(jí)分布于AA、AA+、AAA、A-1，在公開發(fā)行時(shí)有主體評(píng)級(jí)園區(qū)類專項(xiàng)債的主體評(píng)級(jí)均為AAA。2023年，7只AAA級(jí)7年期園區(qū)類城投債樣本發(fā)行利率在3.38%～6.00%，算數(shù)平均值為4.21%；13 只AAA級(jí)7年期園區(qū)類專項(xiàng)債發(fā)行利率則在2.68%～2.99%，算數(shù)平均值為2.82%。

發(fā)行期限方面，以發(fā)行額作為權(quán)重，在考察期內(nèi)發(fā)行的園區(qū)類專項(xiàng)債，其發(fā)行期限為10年期（含）以上的長期債券發(fā)行額占比為94.56%；在考察期內(nèi)發(fā)行的園區(qū)類城投債，其長期債券發(fā)行額占比僅為0.66%。這反映了園區(qū)類專項(xiàng)債募集資金對(duì)投資回收期長項(xiàng)目的支持能力明顯更強(qiáng)。(作者：簡尚波)