地方政府專項債券作為我國積極財政政策工具，已成為穩(wěn)投資、擴內(nèi)需的重要資金來源，但專項債四兩撥千斤的作用未發(fā)揮出來，撬動社會有效投資的效果距離預(yù)期存在差距，制約了財政政策提效。本文建議完善配套體制機制，優(yōu)化資金投向領(lǐng)域，提升專項債資金吸引社會資本的能力，更好發(fā)揮帶動擴大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟作用。

我國地方政府專項債券撬動社會資本效果評估

地方政府專項債券指省級政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券，包括新增專項債券和再融資專項債券等。我國2015年出臺的預(yù)算法“開前門、堵后門”，為地方政府開辟專項債券融資渠道，成為強化地方政府債務(wù)管理和支持地方經(jīng)濟建設(shè)的重要工具。

近年來，我國專項債券發(fā)行規(guī)模一路高歌猛進。據(jù)《2023年中國財政政策執(zhí)行情況報告》統(tǒng)計，2023年，地方政府新增專項債發(fā)行達3.8萬億元；截至2023年末，包括新增專項債、再融資專項債在內(nèi)的所有專項債存量規(guī)模已達24.8萬億元；據(jù)測算，地方政府專項債與我國GDP之比達19.6%，占我國地方政府債務(wù)總規(guī)模的比重超過60%。專項債為解決項目資金缺口、擴大有效投資、助推經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但難以有效吸引和拉動社會投資的問題較為突出，主要存在以下五方面問題。

專項債用于重大項目的比重逐年降低。重大項目融資需求是決定專項債務(wù)限額配置的重要因素，也是體現(xiàn)專項債撬動社會資本有效投資能力的重要因素。根據(jù)財政部的規(guī)定，重大項目支出主要根據(jù)各地區(qū)落實“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等重大國家戰(zhàn)略，以及打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、棚戶區(qū)改造等重點方向的融資需求測算。但是，專項債“好看不好用”問題突出，近年來用于重大項目支出的融資情況并不容樂觀。根據(jù)各地公布的數(shù)據(jù)測算，2019—2022年，全國專項債用于重大項目的比重從7.18%下降到3.73%。同期，全國GDP排名第二、第三、第四的江蘇、山東、浙江的重大項目支出與專項債務(wù)限額之比分別從7.70%下降到2.79%、從12.29%下降到5.08%、從8.04%下降到3.34%。僅GDP排名第一的廣東省重大項目支出與專項債務(wù)限額之比從1.13%上升到2.58%，但也未達到全國平均水平。

專項債用作項目資本金的比例和撬動作用偏小。我國于1996年建立項目資本金制度，資本金到位情況是制約項目開工的重要因素。根據(jù)測算，2020至2023年，各地安排專項債資金用作重大項目資本金占當(dāng)年專項債發(fā)行總額的比例分別僅為6.8%、7.3%、6.9%和8%，與國務(wù)院設(shè)置的25%上限相比還有較大空間。同時，已投入運作的專項債拉動作用距離預(yù)期較大。以2022年為例，專項債撬動社會資金的實際效果可能僅約1倍，遠小于3～4倍的政策預(yù)期，最終拉動投資規(guī)模估算不足5萬億元。

專項債項目收益水平低，投資吸引力不足。近年來，受經(jīng)濟潛在增速中樞下行影響，具有穩(wěn)定良好收益的優(yōu)質(zhì)公益類項目逐漸減少。根據(jù)估算，最具撬動社會資本潛力的收費高速公路內(nèi)部報酬率由早期的7%～15%降至目前的3%～6%。江蘇省抽查2019— 2022年間346個專項債項目預(yù)期收益情況發(fā)現(xiàn)，80%的項目資金平衡方案預(yù)期收益未實現(xiàn)，74%的項目未達預(yù)期的50%。專項債相關(guān)財務(wù)指標(biāo)已與純公益類項目為主的地方政府一般債差異不大，社會資金缺乏配套融資意愿。專項債項目投資效率不高、投向結(jié)構(gòu)尚待優(yōu)化，撬動社會有效投資能力還未顯現(xiàn)。縱向看，近年來，區(qū)縣級專項債項目占比超80%，項目散亂、投資規(guī)模小，而更為吸引社會資本的多為省市級以上的重大項目，但符合條件的這類項目數(shù)量較少。橫向看，相比于東部發(fā)達省份主要投入收益較高的領(lǐng)域，中西部省份的專項債資金較多配置在民生保障、社會事業(yè)等領(lǐng)域，吸引社會資本能力偏弱。從投向看，2024年1—8月，鐵公基、新基建等收益穩(wěn)定并具有產(chǎn)業(yè)鏈帶動作用領(lǐng)域的專項債資金占比不足20%，而市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等傳統(tǒng)基建的專項債資金占比超35%。

專項債管理市場化、專業(yè)化水平不足，影響社會資本參與意愿。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，省級財政部門具體負責(zé)專項債的發(fā)行與償還工作，再通過轉(zhuǎn)貸給市縣級政府，市縣級政府再分配給相關(guān)部門和單位使用。在實際運作中，部分項目過度包裝，掩蓋項目真實投資潛力，社會投資者無法有效識別項目風(fēng)險。城投平臺作為專項債項目主要承接主體，在存量隱性債務(wù)化解壓力下，存在將債券資金當(dāng)作財政資金使用的心態(tài)，挪用專項債資金問題較為突出。另外，配套融資項目收入須實行分賬管理，但在實踐過程中，部分資金平衡方案未對分類分賬的范圍比例進行明確，分類分賬范圍比例不明確容易導(dǎo)致社會配套資金同債不同權(quán)，潛在合規(guī)風(fēng)險降低了社會資金參與的積極性。

提升專項債撬動社會資本效應(yīng)的建議

我國專項債投資項目管理應(yīng)回歸支持有一定經(jīng)濟效益的社會公益性投資項目的本質(zhì)要求上，選準(zhǔn)專項債投資領(lǐng)域，破除專項債資金使用中的機制性梗阻，引導(dǎo)政策性開發(fā)性金融工具、銀行貸款和其他社會融資渠道投入，提升項目財務(wù)可持續(xù)性和經(jīng)濟社會價值，防范專項債演變成為新的地方政府債務(wù)。

優(yōu)化專項債投向結(jié)構(gòu)，擴大專項債用作項目資本金的領(lǐng)域和比例。在防范新增隱性債務(wù)風(fēng)險的前提下，以更大力度聚焦重點領(lǐng)域及重大項目建設(shè)，避免“撒胡椒面”，防止和避免重復(fù)投資、低效投資和無效投資。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈帶動作用強、就業(yè)促進作用大、消費需求集中的新能源、新基建、消費升級等節(jié)點產(chǎn)業(yè)和重點領(lǐng)域，拓寬專項債用作資本金的范圍和比重。弱化對專項債項目財政乘數(shù)的要求，突出項目自身收支基本平衡原則，努力在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢下盡量擴大專項債使用領(lǐng)域。探索“專項債+”模式，積極引導(dǎo)更多社會資本參與項目建設(shè)。一是建設(shè)多元化政府投融資模式，根據(jù)不同項目的特征，通過市場化方式引進央企、省企、外資、民營企業(yè)、財務(wù)投資者等多元化的投資主體和資金來源；二是順應(yīng)國家最新出臺的《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），專項債資金更多對接使用者付費型的PPP項目，通過培育上市公司、公募房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)支持證券（ABS）、類REITs等方式盤活存量專項債資產(chǎn)，最大限度鼓勵民營企業(yè)和社會投資；三是加快政府融資平臺轉(zhuǎn)型為政府投資公司，普及以地方國企作為項目業(yè)主的“專項債+市場化融資”的社會資本投融資模式，破除專項債項目配套社會化融資中的機制障礙。

優(yōu)化專項債償債管理機制，切實保護社會投資積極性。一是嚴(yán)格落實分賬管理。組合使用專項債券和市場化融資的項目應(yīng)在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場化融資資金以及項目對應(yīng)可用于償還市場化融資的專項收入，及時足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場化融資到期償付；二是建立專項債項目全生命周期數(shù)據(jù)庫和信息共享平臺，定期公開專項債發(fā)行、使用、償還等各環(huán)節(jié)信息，為債券持有方和參與配套融資的金融機構(gòu)提供參考和評估依據(jù)；三是健全政府失信責(zé)任追究制度，完善治理拖欠賬款等行為長效機制。

增強財政貨幣政策之間的配合，控制專項債發(fā)行規(guī)模，優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。把握貨幣政策著眼短期調(diào)整、財政政策注重中長期的原則，適當(dāng)擴大政策性金融工具的資金規(guī)模，為專項債項目提供資本金搭橋，分擔(dān)部分專項債功能。央行對計入赤字的債務(wù)給予貼息、上繳利潤、對商業(yè)銀行定向降準(zhǔn)支持其購債等；為保持地方政府流動性，央行可探討對用于平臺置換的債務(wù)給予貼息等。在財政政策領(lǐng)域，建議提高地方政府一般債發(fā)行規(guī)模，承擔(dān)一部分專項債的基建投資功能，適當(dāng)減少專項債在逆周期調(diào)控中的權(quán)重，重點發(fā)揮其在中長期經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中的基礎(chǔ)性作用。(作者：余欣怡)