一、戰略性新興產業財政扶持政策執行存在的問題

為客觀評價Z開發區管委會在執行財政扶持政策中存在的相關問題，并深入分析問題產生的原因，本章采取深度訪談法，針對政策執行情況及問題等方面進行訪談和了解，訪談對象為Z開發區管委會的相關政策執行部門相關人員和開發區內戰新產業類型的典型企業代表，訪談方式為面談、實地調研訪談和電話訪談。

本次訪談提綱的內容設計是基于史密斯政策執行模型的四個要素，主要包含三方面的內容：基本情況的調查、問題意見的征詢以及了解被訪單位同政策執行相關的其他情況。針對政府部門人員，訪談的內容主要圍繞政策出臺的背景及目標、政策資金的預算執行情況、部分職責分工、執行操作流程、執行方式以及問題建議；針對開發區內戰新產業企業代表，訪談內容主要圍繞政策需求情況、政策申報情況、政策知曉程度、反饋渠道以及開發區營商環境建設滿意度等展開。

從實際訪談實施過程和訪談結果來看，Z開發區戰略性新興產業財政扶持政策執行以來，對區域的產業發展起到了一定的促進作用，但仍存在一些問題。筆者根據對相關人員的訪談內容，并結合上章節執行現狀分析，同時查閱相關文獻材料，總結問題如下：

（一）政策設計未充分考慮產業階段特點

從訪談結果來看，現行的戰略性新興產業財政扶持政策在頂層設計方面合理性和科學性不足，主要表現在政策設計未能充分考慮戰新產業階段發展的特點，使得政策結構存在明顯失衡的現象。

近年來，開發區在財政扶持政策資金投入的總量處于較高的水平，并呈現逐年遞增的趨勢。從開發區面上發展情況粗略分析，財政投入對產業發展起到了助推作用。但經過政策內容梳理歸納以及人員訪談后，筆者發現，Z開發區2023年重點工作中雖把全面推進戰略性新興產業體系建設列入了2023年重點工作安排中。然而目標實現路徑中，作為重要支撐的一系列財政扶持政策體系，未能做好政策精準對應。如戰新產業財政扶持政策條件中，主要按照科經委認定的高新技術企業批復作為政策享受條件，而非注重產業階段特征，因此在扶持標準上與產業特征契合度不高。

這種政策設定邏輯帶來的問題是，政策設計未充分考慮不同產業的發展特點以及產業發展不同階段的區別，將產業起步階段與產業成熟階段等一概而論，過于強調統一性，但卻忽略了產業各環節的差異、企業個體間的差異以及國家及上級層面政策環境變化。以生物醫藥產業為例，其產業的特點是研發投入長周期，產品從研發到臨床試驗再到審批上市，至少要經歷十年以上的時間。因此，生物醫藥企業大多處于虧損狀態，如同其他處于高增長態勢的產業一并按照統一的貢獻匹配原則進行扶持顯然是不合理的，不利于產業鏈的全面均衡發展，也難以體現產業的集聚度。

（二）政策目標設置不清晰不全面

按照相關財政扶持意見精神，財政扶持政策的總目標是要進一步發揮財政扶持經濟發展的作用，支持“五個中心”核心承載區建設，推進高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區1。但在具體扶持政策的各個文件中，目標描述較為籠統，諸如“有效促進重點產業和創新企業在園區集聚發展、加快產業轉型升級和創新發展，打造國際一流開發區”等，缺乏可量化衡量指標，如對各產業結構、貢獻份額、相關行業增加值占產業增加值比重等指標。另外，目前政策在具體實施中也未按照產業細分領域進行分類統計和績效評價，從政策資金投入與產出分析角度來看，對戰略性新興產業的財政資金投入情況績效評價有所缺失，不利于全面科學掌握開發區財政扶持政策資金對戰略性新興產業發展所產生的效應。以上都使得政策目標未能得到準確清晰的體現。

（三）政策口徑“封鎖”現象嚴重

在實際調研過程中，筆者發現受訪的企業在談到政策執行問題時，都談到政策口徑存在不公開不透明的“封鎖”現象。由此，筆者在相關政務網站上并結合政府執行人員的訪談后，發現在各個開發區執行的財政扶持政策文件由三部分組成，有財政扶持辦法、實施細則或操作指引，有些政策還有更為具體的操作口徑或規則文件。而真正對外發布的只有財政扶持辦法，政策內容統一的描述為“XX年內每年給予一定的獎勵”，而對具體的支持標準和范圍等則不予公開，且獎勵具體是怎樣計算的也并未寫明。因此，在政策實際執行過程中，企業在政策申報時需通過具體聯系申報窗口人員進行詳細咨詢才能獲知。

從新區政務網站上搜索的近年來發布的各項財政扶持政策來看，從“十三五”期間開始的財政扶持政策即開始了這種模糊表達，幾乎所有的政策都如上描述未寫明獎勵具體的力度。

（四）財政扶持“政出多門”

Z開發區憑借國家級高新區、示范區以及P區的區域戰略優勢地位，一直以來備受國家和上海市的矚目，在支持戰新產業發展方面的財政扶持政策可謂種類繁多。

從政策出臺部門來看，上到國家各部委及上海市各委辦局，再到P區政府及各委辦局、Z開發區管委會都有相應的支持政策，支持的類型有落戶獎勵、貢獻度支持、項目支持及配套、人才獎勵等等，政策體系十分龐大。從政策內容來看，以貢獻度支持作為依據的政策有市商委的總部企業銷售獎勵、Z開發區管委會的成長型企業科技成果轉化支持、區科經委的戰新產業財政扶持辦法、區商委的總部經濟財政扶持辦法等等。以人才支持為依據的政策更是紛繁復雜，比如市財政和稅務的海外和境外回流人才個人所得稅優惠政策、市科委的八大行業人才優惠政策、區科經委的創新人才貢獻度政策、區商委的總部經濟人才貢獻度政策等。這些政策類別在內容上比較相似，但政策規定同類政策從優不重復的享受原則。從政策執行來看，政策具體實施操作按照政府部門不同工作分工和執行目標，分散在各個政府層面。在實際政策操作過程中，這種“政出多門”的現象，使得政府部門信息共享更加難以實現，不僅給執行部門帶來了很大的執行難度，同時給目標群體增加了申報負擔，降低了政策執行效率。

以Z開發區執行的戰新產業的創新人才政策為例，管委會執行的市級、區級層面的同類別人才政策多達10項政策（具體見表14），涉及市財政局、市稅務局、市經信委、區財政局、區金融局、區商務委等16個委辦局。Z開發區作為基層執行機構，按照上級政府部門規定，要按照政策從優不重復的操作口徑，對申報政策企業的人員進行逐個甄別審核，政策按層級從高到低執行后，時間跨度不斷拉長，有些政策執行年限竟長達三年之久，不僅申報企業感受度低，同時增加了執行機構和執行人員的執行難度，違背了政策本身目標。

（五）執行機構參與度不深、功能發揮不全

在對開發區管委會政府人員進行訪談后，筆者發現在政策執行的實施流程中，各個職能單位廣泛參與到政策的執行中，比如商務委對總部型企業作前置的認定、科經委對重點領軍企業等作前置認定、開發區管委會對資金申請企業作資金審核、財政局則負責資金撥付，每一個職能單位都有一套自己的操作流程，但同時也發現政策執行機構參與度還不夠深、功能發揮不全。以財政部門為例，在整個政策執行過程中，財政部門僅承擔了資金撥付環節和監管的職責，而在事前認定及評估等前期環節，參與度并不高，僅僅是依據已有文件對開發區的資金支付申請，進行常規審核。另外，盡管財政部門牽頭對專項資金開展過年度績效評價，但評價結果應用度不高，沒有與后續政策制定和資金的調控等起到必要的支撐。各個部門看似各司其職，但實際在整個政策執行中的參與度不深，未能發揮應有的功能。而認定部門則對政策實際執行多少資金、財政支持起到怎樣的效應等情況都掌握不清。

（六）問題反饋和處理渠道不暢

開發區管委會作為直接面向政策目標群體的執行機構，形成有效的問題反饋和處理渠道是政策執行過程中非常重要的一環。但通過訪談，筆者發現政策在執行過程中，由于外部環境等變化，新問題、新情況不斷出現，以及政府內部體制機制的改革創新等，問題反饋和處理的渠道也出現一定的阻滯。其中不乏單位與單位之間、部門與部門之間出現推諉、踢皮球的現象，不利于營商環境的優化，也影響政策執行效率。

（七）目標群體對政策認知度低

從訪談結果來看，政策目標群體即開發區的企業對開發區內執行的一系列財政扶持政策認知度還較低，這種低認知度不僅表現在很多企業對政策申報的流程以及政策享受的對象等都不知曉，另外還有一種現象是有一些企業特別是外資企業，本身申報政策的意愿不強，導致政策受益面有限。而認知度比較高的目標群體主要集中在：一是在開發區內注冊并經營長達5年以上，并且從“十一五”甚至更早時期就開始享受相關財政扶持政策的企業；二是由政府招商引資新進來的重點項目、重點企業；三是由中介服務機構進行申請的企業。

二、戰略性新興產業財政扶持政策執行問題的原因分析

在本小節，筆者基于史密斯政策執行過程模型建立的戰略性新興產業財政扶持政策執行分析框架，從理想化的政策、執行機構、目標群體以及環境因素四個維度，深入探尋在戰新產業財政扶持政策執行問題的直接與間接的原因，打開政府部門實施政策的“黑箱”。

（一）理想化政策維度：競爭外部性導致政策設計受限

在史密斯政策執行過程模型中，史密斯把“理想化的政策”作為影響政策執行的首要因素?；诖耍P者在本論文的分析框架中，梳理了理想化政策維度下的問題原因分析。在這個維度下，由于地方政府競爭所引致的外部性導致了政策結構失衡、政策目標設置不清晰不全面的頂層設計受限。具體如下：

1、地方政府競爭的正外部性轉向負外部性

2、外部性作用下，財政扶持政策結構失衡

3、外部性作用下，政策導向與目標不一致

（二）執行機構維度：執行機制不健全影響政策執行效果

委托代理模式下，開發區管委會作為政府的派出機構，代表地方政府行使行政審批、招商引資、安商穩商等職能。管委會在“條塊關系”中授權或委托承接的政府管理事項日益增加且錯綜復雜，且財政扶持政策“政出多門”，容易導致執行機構執行過程發生阻滯與沖突。在這些阻滯和沖突產生的背后，最主要原因是執行機構在執行機制方面的不健全。具體如下：

1、信息共享機制不健全增加了執行難度

2、政策公開機制不健全導致策略性執行行為

3、政策績效評價停留于表面，未發揮有效作用

（三）目標群體維度：政策感知力不足阻礙執行目標達成

根據史密斯政策執行過程模型，目標群體是影響政策執行的重要因素。具體到戰新產業的財政扶持政策來看，開發區內的企事業單位屬于戰新產業財政扶持政策執行的目標群體。在政策執行過程中，目標群體對政策認知水平的自身差異、策略性行為的復雜性以及對政策的偏好程度等阻礙了戰新產業財政扶持政策執行目標達成。具體主要表現在:

1、企業自身對政策認知水平差異影響政策執行參與度

2、企業策略性行為的復雜性使政策執行目標出現偏離

3、企業政策偏好與地方政府政策執行目標不一致

（四）環境因素維度：政策執行環境影響政策執行效果

根據史密斯政策執行過程模型，政策執行與所處環境是密不可分的。具體到戰新產業財政扶持政策執行來看，在政治環境方面，發展戰略性新興產業已經成為黨中央、國務院作出的重大戰略部署，故財政扶持政策環境主要是經濟和社會環境，具體體現在以下兩方面:

1、經濟環境的競爭困境造成政策執行過度

2、社會環境的協同困境不利政策執行形成有效合力(作者：馬勤)